编者按：《烟草专卖法》是烟草行业的“母法”，规定了烟草专卖的基本原则和管理制度。烟草专卖法律法规确定了生产经营行为及各项管理活动的行为规范，划分了合法行为与违法行为的界限。下面这篇文章对烟草专卖法律法规的主要调整对象进行了深入的阐述和解读。

烟草专卖法律法规的主要调整对象

国家局政策法规与体制改革司 刘敬如 马伶燕

姜成康局长在2007年全国烟草工作会议的报告中指出：“《烟草专卖法》调整的对象主要是烟草专卖品生产经营及其各项管理活动，重点是烟草行业内部。行业所有单位都必须自觉遵守和严格执行烟草专卖法律法规，切实做到依法行政、依法管理、依法生产经营。”这是对烟草专卖法律法规调整对象的准确阐述，同时也指出了加强行业内部管理监督，做好行业自律的根本途径。认真学习烟草专卖法律法规，准确解读有关条文规定，对于深刻理解烟草行业必须加强自律这一重大课题的内在要求，具有重要的意义。

《烟草专卖法》的调整对象重点是烟草行业内部烟草专卖品生产经营及其各项管理活动

《烟草专卖法》调整对象包括烟草专卖品的生产经营活动及各项管理活动

烟草专卖包括生产经营和组织管理两方面的内容。现代意义上的专卖，指对某些商品的生产、销售（批发）实行国家垄断经营、统一管理。烟草专卖既包括了国家对专卖品的垄断生产经营活动，也包括了国家对烟草专卖品生产经营的组织管理活动。

烟草专卖法律法规对烟叶收购行为作出了明文规定。（刘金辉 摄）

《烟草专卖法》是我国第一部关于烟草专卖的法典。《烟草专卖法》以国家立法的形式确立了烟草专卖制度，规定了烟草专卖的基本原则和管理制度。《烟草专卖法》第一条规定：“为实行烟草专卖管理，有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，提高烟草制品质量，维护消费者利益，保证国家财政收入，制定本法。”本条是关于《烟草专卖法》立法宗旨的规定，所谓立法宗旨也就是立法目的，是我们学习理解《烟草专卖法》的主线。我国对烟草实行专卖最终的目的是维护消费者利益，保证国家财政收入。烟草专卖的具体实现方式，就是要有计划地组织烟草专卖品的生产经营。因此，我国《烟草专卖法》所调整的对象是烟草专卖品的生产经营行为及其各项组织管理活动。

《烟草专卖法》调整对象重点是烟草行业内部单位

国家对烟草专卖品的产供销各环节实行专卖管理。在生产、批发环节，设立了烟草行业烟草制品生产企业、批发企业以垄断的方式进行烟草专卖品的生产和经营；在各项管理活动方面，设立了各级烟草专卖局承担烟草专卖行政主管工作和烟草专卖执法工作。随着我国经济体制改革以及烟草行业各项改革工作的深入发展，烟草行业国有资产经营管理也成为管理活动的重要内容。可以说，烟草行业各项管理活动的主体是各级烟草专卖局，烟草制品生产活动的主体是烟草制品的生产企业，烟草制品流通的主体是作为批发企业的烟草公司。因此，《烟草专卖法》调整的主体首先应是烟草行业内部单位，重点也是烟草行业内部单位。一直以来，在《烟草专卖法》的执法实践中，管理及处罚的对象重点在行业外，这种状况有其历史原因和现实原因。在努力实现烟草行业持续稳定发展的新形势下，全行业必须充分认识《烟草专卖法》调整对象是整个烟草专卖品的生产经营活动及各项组织管理活动，重点是行业内部单位。这也是烟草行业依法行政、依法管理、依法组织生产经营的基本要求。清楚地认识到这一点，对于保障烟草行业持续稳定发展具有重要意义。

烟草专卖法律法规是调整烟草专卖品生产经营行为及各项组织管理活动的主要行为规范

烟草专卖法律法规确定了生产经营行为及各项管理活动的行为规范，划分了合法行为与违法行为的界限

法律是调整一定社会行为的行为规范。法律包括国家立法、行政法规、国务院发布的带有规范性的决定、行政规章。烟草专卖法律法规体系包括《烟草专卖法》、《烟草专卖法实施条例》、国务院发布的关于保留行政审批的有关决定、烟草专卖品准运证管理办法、烟草专卖许可证管理办法等。烟草专卖法律法规主要通过两种方式调整烟草专卖品的生产经营行为及各项管理活动：一种是通过设立积极义务，要求人们必须做出某种行为，即通常所说的作为；一种是禁止的调整方法，要求人们不为某种行为，即通常所说的不作为。《烟草专卖法》是调整烟草专卖品生产经营行为及各项管理活动的基本法律，从作为和不作为两个方面对烟草专卖品的生产经营行为及各项管理活动做出了规范。《烟草专卖法》共八章四十六条，除总则、附则外，分别对烟叶种植、收购、调拨，烟草制品的生产、销售和运输，卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械的生产和销售，进出口贸易和对外经济技术合作进行了专章规定，并规定了违法行为的法律责任。《烟草专卖法实施条例》是《烟草专卖法》的细化，与《烟草专卖法》规定的内容相对应，对烟草专卖品生产经营活动及其各项管理行为进一步规定了具体的行为规范，进一步明确了烟草专卖品生产经营行为及各项管理活动中作为与不作为的义务内容。同时，《烟草专卖法实施条例》还对烟草专卖行政执法部门监督检查权作了专门规定，对烟草专卖品生产经营过程中的违法行为及其法律责任作了更加详细的规定。

《烟草专卖法》及其《实施条例》规定，行业内烟草制品生产经营企业应当履行的积极义务有：从事烟草专卖品生产经营必须申领烟草专卖许可证；按照专卖许可证规定的经营范围等从事烟草专卖品生产经营；烟草公司与烟叶种植者签订烟叶收购合同，烟草公司按照国家计划及收购价格进行烟叶收购及调拨；卷烟生产企业按照国家计划生产烟草制品；运输烟草专卖品必须持有准运证。禁止性的不作为义务有：不得擅自收购烟叶；烟叶收购不得压级压价；未经批准，不得进行扩大生产能力的基建技改；不得为无烟草专卖许可证的单位和个人提供烟草专卖品；不得从无烟草专卖许可证的企业购买烟草专卖品。

在行政管理职责方面，首先是行政审批权限的规定。《烟草专卖法》及其《实施条例》设定的行政许可项目9项；国务院有关决定中公布的行政许可项目2项；《烟草专卖法》及其《实施条例》设定的非行政许可的审批6项，国务院有关决定保留的非行政许可审批5项。这些行政审批项目涉及烟草专卖许可证的审批、烟草专卖准运证的审批、烟草制品生产批发企业设立、分立、合并的审批、对外经济贸易的审批等。22项行政审批权限规定明确了各级烟草专卖局行使审批的权限范围，各级烟草专卖局按照审批权限进行审批，不得超越22项审批内容进行审批。对计划、价格、工资、资产管理等烟草行业18项内部管理事项，国家局也明确加以界定。

《烟草专卖法》调整的主体首先应是烟草行业内部单位，重点也是烟草行业内部单位。（陈国良 摄）

在行政执法方面，《烟草专卖法》和《烟草专卖法实施条例》都明确了各级烟草专卖局的行政执法职责。烟草专卖行政主管部门依法对执行《烟草专卖法》及《实施条例》的情况进行检查。对烟草专卖品生产经营、运输、拍卖等进行监督检查，并可采取行政强制措施，进行行政处罚。对行业内生产企业、经营企业在必要时可以派驻人员，监督检查其生产、经营活动。

烟草专卖法律法规对烟草专卖品生产经营及各项管理活动中应该做什么不应该做什么作了明确的规定，这是行业内单位在生产经营及各项管理活动中的行为规范，是烟草行业依法行政、依法管理、依法生产经营的基本要求。

烟草专卖法律法规划分了合法与违法的界限，规定了违法行为应当承担的法律责任

按照烟草专卖法律法规所设定的关于作为与不作为的义务，行业内单位在生产经营及各项组织管理活动中违反以上规定的行为，是违法行为，应当依法承担法律责任。

法律责任有不同的种类，烟草专卖法律法规所规定的法律责任主要涉及到两种：行政责任和刑事责任。行政责任包括行政处罚和行政处分。行政处罚是一般公民、法人违反行政法规规定承担的法律责任，体现为人身责任、财产责任、行为责任等，如警告、罚款、没收财物；行政处分主要是机关工作人员由于工作失职而承担的行政责任，如警告、记过、降级、留用察看、开除等。刑事责任是指行为人因其违法行为构成犯罪，依刑法应承担的法律责任。按照刑法有关规定及烟草专卖法律法规的行为，违法行为情节严重，构成犯罪的，追究直接责任人员的刑事责任。这里需要指明的是：对于在烟草专卖品生产经营及各项管理活动中的违法行为构成犯罪，需要追究刑事责任的，烟草专卖法律法规并没有全面加以规定。刑法是规定何种行为是犯罪，以及应处以何等刑罚的专门法律，因此，烟草专卖品生产经营及管理活动违法行为是否构成犯罪、应处何种刑罚，应依据刑法有关规定判定。如向无烟草专卖许可证的单位和个人提供烟草专卖品的，有受贿情节，情节严重构成犯罪的，按照受贿罪处罚；在烟草专卖品生产经营过程中，签订、履行合同时，因严重不负责任而被诈骗，致使国家利益遭受重大损失的，按照签订、履行合同失职被骗罪处罚。

正确认识烟草专卖法律法规的调整对象要转变几个观念；一是违反烟草专卖法律法规的行为都是违法行为，违法行为的性质不因行业内外而有别；二是行业内单位违法行为同样具有危害性，其危害性某种意义上甚至大于行业外违法行为；三是违法行为应当承担法律责任，行业内单位的违法行为同样应当承担法律责任；四是法律责任不等于行政处分，行政处分不能代替其他形式的法律责任。

严格执行烟草专卖法律法规，对违法行为要依法追究其法律责任

全行业要进一步牢固树立法制观念，自觉遵守执行烟草专卖法律法规。行业内单位在生产经营和各项管理活动中，应自觉遵守烟草专卖法律法规的规定，法律规定应当积极作为的，按照法律规定积极履行义务；法律规定不作为的，坚决不做。同时，要严格内部管理监督，加大监管力度，依法监管，做到违法必究。

烟草行业的专卖体制决定烟草行业既承担生产经营任务，又承担行政管理、行政执法的职责，行业内单位，既包含生产经营单位，又包含行政主管部门、行政执法主体。加强自律，加强内部管理监督，是整个行业的法律职责所在。烟草行业的自律，不同于其他行业的自律，其他行业的自律，主要是企业的自觉行为，不涉及法律责任。烟草行业的自律，既包括企业的自我要求，也包括行业主管部门、执法部门的监督检查及行政执法行为，涉及到追究违法行为法律责任的问题。对于行业内单位的违法行为，作为主管部门和行政执法主体，必须依法追究其法律责任。否则，是行政主管部门及行政执法部门不履行法定义务的失职行为。

法律是以国家强制力保证其实施的行为规范，违法行为应当依法承担法律责任。在烟草专卖违法行为查处方面，对于行业外的案件，是以行政处罚为主，情节严重、构成犯罪的，追究刑事责任。可以说，行业外违法行为的监督检查比较严格，执法力度比较到位。行业内一些单位的违法行为，有些不只是违纪问题，而是违法问题，一般以对有关人员进行行政处分为主。今后对这些违法行为，应不只是进行违纪处理，对于情节严重、构成犯罪的，要追究法律责任、追究刑事责任。要加大对行业内专卖违法案件与违法责任人员的查处力度，按照法律规定，追究其行政责任乃至刑事责任，不因其是行业内单位而姑息。