2006年年底，财政部、国家发展改革委联合出台了《关于规范烟叶生产投入补贴若干问题的意见》（以下简称《意见》），为使行业更好地领会和贯彻《意见》的精神，国家局配发了《关于规范烟叶生产投入补贴若干问题的实施意见》（以下简称《实施意见》）。就此次规范烟叶生产投入补贴的背景、意义以及主要内容，本刊记者采访了国家局财务与审计（监督）司副司长郝和国、中国烟叶公司副总经理陈江华。

“补贴”烟叶有规可依

本刊记者 陈园媛/文

《中国烟草》：《意见》出台的意义是什么？

陈江华：《意见》的出台相当于以“规范”的名义，将补贴重新启用，结束了它多年来有实无名、游离法外的状态，也使得补贴行为从此有规可依，有利于规范补贴行为，有利于对国有资产的监管。

《中国烟草》 ：《意见》出台的背景是什么？

郝和国：1995年、1996年时，一些地区烟叶生产投入补贴（以下简称“补贴”）曾占到价格的一半，用补贴政策刺激烟叶生产，有的补贴超过了价格，导致了1997年的烟叶严重超种超收，给烟草企业造成巨大的损失。1998年烟叶价税政策调整，补贴并入收购价格，烟叶生产比较平稳。但是，随着改革的深化，市场经济体制的逐步建立和完善，烟叶生产的外部经济环境发生了变化，单一收购价格已不能很好地保证烟叶生产的稳定，为了保证烟叶生产的稳定，一些烟叶产区烟草企业陆续出台了一些补贴政策。近年来，一些地区的补贴标准占到收购价格的30%以上，有逐年增加的势头，如不加以规范和控制，会导致烟叶生产过热和过剩，给烟草企业和国家造成浪费和损失。

价格与补贴都是经济杠杆。从多年来烟草行业对烟叶生产管理的历史实践看，单纯依靠收购价格一个经济杠杆，不能稳定烟叶生产，不能全部处理好烟农和烟草公司两者的利益关系，还必须用补贴这个经济杠杆作为收购价格的有效补充手段。烟草企业给烟农适当补贴，是贯彻胡锦涛总书记提出的在新形势下处理工农关系、城乡关系必须把握“两个趋势”重要科学论断的具体实践，是构建和谐社会的战略思想的具体行动。“两个趋势”的科学思想也是烟草行业制定支持农业和农村发展政策的基本依据。

《中国烟草》 ：烟叶生产投入补贴为何如此受重视？

陈江华：中国烟叶产区多位于经济较为不发达农村地区，种烟农民大多贫困，而烟叶种植产前需要投入相对较多资金，如购买化肥、农膜、农药、育苗设施等都需要较多资金，再加上农村金融体系不健全，光靠烟农自身难以筹措产前投入资金。烟草公司发放的烟用物资需要以补贴的形式实现，从而缓解农用物资价格上涨给烟农利益带来的影响，降低烟农的生产成本，保护烟农的利益，稳定农民种烟的积极性。另外，烟叶生产从育苗、移栽、施肥、病虫害防治及采收烘烤等环节，都要求按照统一标准操作，而烟农在种烟科技知识掌握方面普遍存在不足，通过单项科技补贴方式，进行生产示范，组织烟农参加统一培训，加强对烟农生产技术的指导都需要经费进行补贴。因此，烟草公司或政府对烟农的补贴一直受到广大烟农的欢迎。

烟叶补贴是烟叶价格的有益补充，对于保障烟农利益、保证烟叶质量都起着不可替代的作用。（张小乐 摄）

郝和国：烟叶收购价格和烟叶生产投入补贴都是稳定烟叶生产的经济杠杆。烟叶收购价格是处理烟草企业与烟农双方利益最主要的经济杠杆。但是，单一的收购价格不能很好地解决烟农与烟草企业之间的全部利益问题，还存在一些矛盾。

烟叶收购价格是全国统一的指令性价格，是国家定价。国家定价决策程序多、决策时间长，价格一旦确定，在一定时期内具有相对稳定性。而农民是根据市场变化和烟粮比价等因素的比较利益决定是否种烟，烟叶种植具有不稳定的因素，而烟草企业对烟叶的需求每年基本是稳定的，这里就存在矛盾。烟农种植烟叶与烟草企业收购烟叶遵循合同制，双方是平等、自愿的契约关系，烟草企业不能也无权强制农民种植烟叶。通过这种契约关系，能及时了解和掌握农民种烟的积极性，用补贴这个杠杆及时做出保证农民利益的政策调整，以稳定烟叶生产。这是其一。

其二，收购价格缺乏灵活性。我国的烟叶种植分布区域较广，各地的经济发展不平衡，物价指数、烟粮比价、运输等自然条件以及信息的不对称性等客观条件所决定的差异比较大，统一的收购价格可以调动一部分地区烟农的积极性，对另一地区烟农的积极性可能就没有调动作用。因此，必须用补贴这个经济杠杆来调节这种差异。

其三，收购价格不能解决烟农烟叶受灾损失问题。为了保护烟农利益，解决烟农后顾之忧，烟草企业为烟农集体购买保险，并出资购建防洪、抗旱、防雹等预警预防体系，有力地保护了烟农种烟的利益。

其四，烟农的烟田基础设施建设需要投入。对烟叶产区农村的烟水配套工程和烟农烤房改造等进行投入和建设，改善烟叶产区农村特别是边远落后山区的生产条件，使得这些设施在种烟期间为烟田服务，在倒茬不种烟期间为烟农的其他农作物服务，为农村经济发展和保证农民收入稳定增长提供了坚实的物质基础。

从以上几个方面看，补贴是价格的有益补充，对于引导烟农科学种植和管理，保证烟农利益和保证烟叶质量都有不可替代的作用。

《中国烟草》 ：《意见》的主要内容有哪些？

郝和国：可以概括为“规范”和“控制”，即对补贴的原则、程序和方式等方面进行规范，从补贴的范围、标准、财务管理以及监督检查等方面进行控制。

《中国烟草》 ：《实施意见》在《意见》的基础上对规范补贴提出了哪些进一步的要求？

陈江华：主要体现在明确了相关业务上国家局、省级局（公司）、地市局（公司）的具体责任。如在补贴标准上，《意见》要求国家局根据各地经济发展、烟叶价区划分、烟农收入、烟田建设任务、专用物资价格变化情况等因素确定各地具体补贴标准，并报财政部、国家发展改革委备案；而各地具体补贴标准可在全国平均补贴标准一定幅度内上下浮动，但总量不得超出国家控制水平。而《实施意见》则在《意见》基础上，对国家局对补贴标准的审批程序作了更进一步的要求，对审批程序中，国家局、省级局（公司）、各地烟草商业企业的职责具体做了说明，以便于指导实际工作。

《中国烟草》 ：《意见》中也提及对补贴进行合同管理。这与目前进行的合同管理有何不同？

郝和国：合同，是一种契约关系，是双向的。目前行业推行合同管理的主要目的是为了在种植、收购等关键环节对烟农的烟叶生产行为进行约束，从而达到管理与控制的作用。而对补贴进行合同管理，即在与烟农签订的烟叶种植收购合同中列明补贴项目、标准及补贴时间等内容，主要是让烟草企业的补贴行为公开化，有利于烟草企业进行自我约束以及接受监督。这样一来，合同管理才是真正的契约管理。

 《中国烟草》 ：在执行过程中，应当如何把《实施意见》落到实处？

郝和国：要加强财务管理，规范财务核算，提高补贴的安全性、规范性和有效性。首先，烟草商业企业要严格遵照规定，建立健全规章制度，加强补贴资金管理，规范补贴财务核算，操作公开透明，确保补贴资金让烟农受益，严禁套取、挤占、截留和挪用补贴资金，自觉接受纪检监察、财政、审计等部门和广大烟农的监督，形成有效的资金监督检查机制。其次，要强化补贴预算管理，根据批复的年度预算和补贴标准，统筹安排资金，合理使用，严格按批复的预算和补贴标准执行并对执行结果进行控制和分析。第三，要明确责任，确定专人管理补贴资金，加大补贴资金的监管和审计力度，对补贴预算、补贴项目、补贴标准、补贴合同、资金拨付等关键环节要严格把关，保证补贴资金用于扶持烟农和支持烟叶生产。第四，要规范补贴的财务核算，商业企业发生的补贴，并入烟叶采购成本中，从成本中列支，按国家有关财务及会计规定进行核算。

陈江华：对于烟叶补贴，各单位要严肃纪律，加强监督检查。要严格按规定用途、范围、标准、程序使用，不得擅自扩大补贴范围和提高补贴标准，保证其投入真实、合理、合规、有效，促进烟叶生产经营持续稳定发展。各级烟草主管部门要加强对补贴的监督检查，对超范围、超标准补贴、骗取补贴等违反财经纪律及《意见》的单位、个人，要严肃查处，情节严重的要追究主管领导和直接责任人的责任。

要加强领导，确保烟叶生产投入补贴政策的落实。烟叶生产投入补贴关系到广大烟农的切身利益，关系到烟草行业的发展基础，各级烟草主管部门要提高认识，统一思想，切实加强组织领导，建立健全补贴管理责任制，明确责任，切实提高执行力，确保烟叶生产投入补贴政策的实施。