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编者按：随着行业资产管理体制的进一步理顺和责权利的明确，企业的管理结构要实现从人治到法治的转变。然而，要建立规范的法人治理结构并不是照搬已有成功模式这么简单，需要有所扬弃、不断完善。关于这个话题本刊已经做过一些探讨，而本文作者在剖析法人治理结构缺陷的基础上，结合行业实际，为卷烟工业企业建立法人治理结构提出的建议，既有独到视角，又具可行性。

法人治理结构与卷烟工业企业改制

国家局办公室副主任兼经济研究所所长 郭联君/文

我国自1993年提出建立现代企业制度以来，国有企业改革已经取得了重大进展，有一些国有企业通过规范的公司制改革建立了较规范的法人治理结构。根据有关文件精神，在试点的基础上，卷烟工业企业建立和完善法人治理结构的工作已经全面展开。卷烟工业企业之所以至今才全面建立法人治理结构，是因为以前时机不成熟、条件不具备。卷烟工业企业不是股份制企业，也不同于一般意义上的国有独资企业，而是专卖体制下的特殊的国有独资企业。在行业资产管理体制没有进一步理顺，责权利没有明确，现代产权制度没有完全建立起来的情况下，即使建立法人治理结构，也如同摆设，没有任何实际意义。而现在不但时机成熟，还可以借鉴国际国内企业的经验，吸取教训，避免走弯路。近年来，烟草行业处于经济效益上升阶段，翻开2005年国内500强企业名单，卷烟工业企业就占了十多个。尽管如此，国家局、总公司并没有固步自封，而是保持了非常清醒的头脑。在国务院的支持下，主动建立和完善法人治理结构，这显示了国家局、总公司具有的战略眼光和居安思危、未雨绸缪的改革意识。

从以人治企到以法治企

建立法人治理结构，由工厂制改为公司制，标志着由以人治企向以法治企的转变。建国以来，国有企业始终围绕着厂长的生产经营权改变企业领导体制，起初没有给厂长经营权，造成混乱后没有人真正负起责任；开始实行厂长负责制后，又容易造成对厂长的监督不到位，失去约束；党委参与后，职责更不明确，形成“两张皮”；不得不恢复厂长负责制，但又担心厂长权力太集中。几十年的实践说明，我国部分企业始终陷在一个“一放就乱，一收就死”的怪圈，始终没有跳出以人治企的思路。企业法人治理结构，与以往的企业领导体制本质上的不同是，由以人治企的思路向以制度或机制治理企业的思路转变。

应当说，厂长负责制在一定的历史条件下，确实发挥过积极的作用，而且至今厂长负责制还在发挥一定的作用。一般来说，在生产规模较小，产品结构单一的情况下，实行厂长负责制有利于迅速决策，提高效率，同时便于人财物的集中管理。但是随着企业规模的扩大、资产的不断增加，厂长的权力和责任也越来越大，但厂长的精力有限，决策和管理容易出现顾此失彼的现象甚至出现偏差，尽管许多优秀企业家靠道德、良好的素质和管理经验支撑也能维持运转，并取得良好的效益，但也有个别厂长不能保持清醒的头脑，同时人性的弱点也显现出来，滥用权力、短期行为、过度追逐小团体利益等问题也随之暴露出来，甚至造成国有资产的损失。为此，一般来说，在工厂规模比较大、产品结构复杂、厂长有经营权但没有所有权的情况下，如何把企业管理好，就需要用新的领导体制来代替旧的领导体制。当然，在所有权和经营权相分离的情况下，如何防止厂长滥用权力，并不是我们国家独有的问题，国外企业也同样存在这些问题。这就需要用一种新的理论来解决这些问题，这个理论就是按现代企业制度要求由股东大会、董事会、监事会、经理层组成的法人治理结构。现代公司制的核心制度就是法人治理结构，它是由法律和公司章程规定的有关组织结构间的权力分配与制衡的制度体系，也就是由以人治企改为以法治企。

由工厂制转变为公司制，并不仅仅是名称的变化，而是本质的变化，是由以人治企向以法治企的转变。实行厂长负责制，厂长是又当家又作主；实行公司制法人治理结构，经理还当家但不能完全作主，经理的权力已经分散成为四个机构各自的权力，即决策机构、监督机构、执行机构（经理层）和权力机构（股东大会）。烟草行业是国有独资企业，没有股东大会，只有把厂长的权力分散成为三个机构各自的权力，才能相互制衡约束。法人治理结构的目的就是建立权力制衡和激励约束机制，以更好地维护国家利益、消费者利益和企业的长远利益，保证企业正常有效地运行。

在实践中完善更新

法人治理结构并不是十全十美的企业领导体制，需要结合实际在实践中完善并探索更新。从1993年至2005年，99.4%的国有大中型企业完成了公司制改革，有些企业也取得了较好效益，如宝钢、一汽、二汽、海尔、海信、联想等，但总体效果并不十分理想，主要问题是缺乏有效监督导致激励有余、约束不足。由于董事长权力太大，特别是董事长兼总经理权力更大，董事和监事无法制约董事长，保证不了决策的科学化、民主化，有的国企甚至出现了董事长利用职权侵占公司财产、侵害公司利益的事件。

国际上，随着一些跨国公司生产经营规模的扩张，为了解决法人治理结构出现的新问题，又派生出了首席执行官（CEO）。因为20世纪80年代以来，随着跨国公司全球业务的扩展，生产经营规模扩张了，企业内部的信息交流日渐频繁，由于决策层和执行层之间存在信息传递阻滞和沟通障碍，影响决策的快速反应与执行能力，一些企业开始对传统的董事会——董事长——总经理式的公司治理结构进行改革，把决策权的一部分交给经营者，即首席执行官相当于一个半经理，经理除了有自己的管理权限外，还有一半董事长的权力。首席执行官是行政一把手，又是股东代表。首席执行官是在公司法人治理结构已建立并运转成熟的基础上出现的。首席执行官产生后，董事会不再对重大决策拍板，而是管理人力资本，即选择、考评和制定以CEO为中心的管理层薪酬制度。约束CEO的并非董事会，而是战略委员会，其组成人员均为从事企业管理、经济学、法学等工作的知名人士。

首席执行官的出现，确实为一些企业带来了巨大的变化，如美国通用电器公司CEO杰克·韦尔奇任职20年，使通用电器公司的市值从120亿美元暴涨到2800亿美元，这个百年老企业至今仍占据着世界第一大公司的位置。国内也有一些企业在建立法人治理结构的基础上，设立首席执行官，海尔集团的张瑞敏就是其中之一。无论是国际和国内的大企业，在首席执行官出现后，又遇到了新问题。即公司的所有者与经营者分离，权力又高度集中，导致公司的经营者放弃对公司利益的追求，转而谋取个人利益最大化，做出与投资者意愿相悖的选择。比如，美国安然公司是全美能源行业的霸主，由于首席执行官的薪酬和期权挂钩，利益的驱动促使该公司做假账，1997年以来，安然公司虚报利润近6亿美元，造成公司效益好的假象，创下美国历史上公司破产的最高记录。继安然公司后，美国环球电讯、安达信、IBM等多家公司出现会计造假。针对这些问题，美国目前已出台相关的法律以限制首席执行官的权力。

综上所述，新体制也不是解决所有问题的“灵丹妙药”，只是相对于旧体制有它的先进性，新体制是利弊共存的。或者说，不是体制本身的问题，而是在实践新体制时不具备其运行的条件；或者说，在实践新体制时“走了样”，“变了形”。当一种新的体制克服了旧体制的弊端时，在实行过程中又会出现新的问题。为此，在实践新体制时，要力图把问题减到最少程度，注意总结经验教训，紧密结合本企业的实际，不断完善新体制。为了解放和提高生产力，改革的步伐是不会停滞的，探索是永无止境的。

卷烟工业企业改制需注意的问题

多来年，烟草企业为国家财政积累做出了重要贡献。特别是近几年，在税利基数已经很高的基础上，又保持了快速的增长。有些企业一年的税利就有好几亿元，甚至几十亿元、上百亿元，企业规模也越来越大。这样大的经济规模，这样大的资金流动，一旦哪个经济链条发生问题，都将影响正常运行。为了使国有资产保值增值并保证资金安全，按照有关文件精神，在近几年工商体制改革和公司制改革试点的基础上，卷烟工业企业全面建立法人治理结构已经“水到渠成、瓜熟蒂落”。为了使法人治理结构名副其实，避免成为摆设，卷烟工业企业需注意以下问题。

结合实际学习国内外的经验

美国企业虽然搞得比较成功，但由于国情和企情与我们不同，他们的企业主要是私有企业，因此可借鉴的经验不多。日本企业虽然也很成功，但由于日本企业大多是向银行贷款，由银行人员担任外部董事，而我们烟草行业当前不需要向银行借钱，因此可借鉴的经验也不多。

目前，新加坡的企业治理经验已经引起了行业的关注。新加坡与我国同属亚洲国家，由人民行动党一党执政，其华人占总人口的四分之三，文化与我国有相似之处，虽然他们推行一套融合儒家和法家思想的治国治企理念，但核心的东西却是和西方一致的，儒家传统和价值观在企业也发挥了部分作用，民众相信权威主义，新闻严格限制。新加坡的企业大多属于国有企业，其国有企业、外国跨国公司和私人企业的平均利润率分别是28.8%、7.3%和2%，国有企业的效益明显高于私有企业。尤其是淡马锡这个新加坡国家控股公司经营的业绩比较突出，淡马锡公司经营业务面广，而且是新加坡财政部全资拥有的最大一家国有公司，经营额占国内生产总值的13%，净资产收益率年平均超过18%.其成功经验之一就是政府对企业的监督做得比较好，而国际国内企业在建立法人治理结构中出现的最主要问题又恰恰是监督不到位。淡马锡公司监督较好的最主要原因就是在董事会成员中有政府官员的参与，这些人代表政府进行监督，不在企业领取薪酬，与企业没有利益关系；淡马锡公司定期向财政部报送财务报表，财政部随时去企业检查；经济完全透明，普通民众只要交纳很少的费用，就可以查询企业的财务数据。这些措施在一定程度上保证了监督的公正性。

新加坡除了监督到位、管理规范以外，在处理好国有企业惰性问题、国有企业经营者素质及积极性如何提升问题、政府干涉过多问题以及如何保证政府官员廉洁、高效、开明等问题上，也有独到之处，这些经验有的可借鉴，有的不能借鉴。比如，政府官员廉洁、高效、开明，受过西方高等教育，文化素质高，我们可以借鉴；为解决企业惰性问题，政府可以随时将利润指标下滑的企业卖掉，我们无法借鉴；为解决国有企业经营者素质及积极性如何提高问题，他们高薪聘请国际上的人才，虽然新加坡政府几乎包揽了一切，但选择企业高级管理人员却不是由政府选派、任命，我们暂时无法借鉴；为解决政府干涉过多问题，公司董事会有权驳回政府的指令，请总统支持，形成总统、政府、企业经营者之间的制衡机制，政府不可能干预企业的生产经营，我们也无法借鉴。此外，我国烟草企业与淡马锡公司有一个区别，淡马锡是股份制公司，而我国烟草企业是国有独资公司。当然，也有一些教训是应该注意的，比如，民众思维不活跃，过于循规蹈矩、按部就班；政府包揽过多；缺乏科技创新和竞争力等，对建立创新型社会和创新型企业不利。

国内也有一些企业在建立企业法人治理结构方面取得了一些经验。只有虚心学习国际国内企业的经验，才能少走弯路。

切实发挥对卷烟工业企业的监督作用

监督问题至关重要，关系到建立企业法人治理结构的成败。烟草行业与其他行业不同的是，既享有出资人权利，又要履行管理和监督的职责。要避免由于监督不到位，使法人治理结构如同摆设。鉴于国际国内企业都容易在监督上出现问题的教训，建议如下：

1.完善董事会和监事会制度。董事会是公司法人治理结构的核心，它对经理层做出的决定进行管理，关系到公司管理的水平和结构，主要监督公司的内部控制和财务管理系统，起决策作用，健全董事会制度势在必行。监事会在公司中起监督和约束作用，监事会要忠诚公正地履行职责，不仅要认真监督公司的财务，保障公司利益和公司业务活动的合法性，还应监督、纠正董事会和经理层的行为，强化监事会职能是当务之急。

2.完善董事会、监事会成员的选拔聘任机制。应在选好董事会、监事会成员上下功夫，可以和干部交流、干部挂职工作结合起来。新修订的《公司法》第一百四十七条中只是明确规定了具有哪些不良行为的人不能担任董事会、监事会和经理层人员，并没有规定具备什么样的条件，才能担任上述职务。为此，建议向省级工业机构选派的董事会、监事会成员除了要德才兼备外，还应掌握一些经济、管理和财务方面的基本知识，能够发现企业运行中的问题并提出整改意见。要注意对选派人员加强培训，定期或不定期地短期召回，听取汇报，布置任务，提出要求，提醒告诫，以便实施更加有效的监督。

3.完善选派人员激励机制。为调动选派人员的积极性，建议选派人员薪酬由国家局、总公司支付，根据工作业绩，由国家局、总公司给予奖励并及时兑现，切断与省级工业企业的个人经济利益关系，使选派人员真正承担起出资人代表的责任，发挥好监督作用，并保证监督的公正性。

4.完善选派人员约束机制。建议对选派人员也要实行有效的再监督，可以通过公布举报电话、网上举报、加强考核等措施对选派人员进行再监督。对那些不能按国家局、总公司意图办事或者经营绩效不佳，不能对所在公司经营活动进行有效监督以保证国有资产增值的选派人员，应予以撤换。

5.加强审计工作，严格财务管理。审计部门除认真履行自己的职责，认真执行已经制定的各项审计制度外，还应自上而下、层层搞好审计工作，经总经理授权，在不向企业打招呼的前提下，随时查账，发现问题，提出处理意见；财务部门自下而上、层层认真审核财务报表，发现疑点后与审计部门一样，经总经理授权后，在不向企业打招呼的前提下，检查指导，及时查账，如确有问题，移交审计部门进一步审核，并提出处理意见。

6.教育被监督者要积极配合监督。要在完善经理层运作机制的基础上，保证那些具有经营才干的经理层人员放手经营，同时又不至于让所有者丧失对公司的最终控制。要使企业经理层明白，监督者代表出资人进行监督是必须履行的义务，依法监督是监督者神圣的职责，是法律法规所要求的。监督是为了防止出现问题，力图把问题遏制在萌芽状态，只有实施有效的监督，才是对企业真正负责任，是对被监督者最大的爱护。