编者按：重组整合，这是一个产业不断由分散走向集中，实现结构优化，不断提升产业竞争力的必然过程。中国烟草也是历经多轮重组整合才形成了平稳发展、总体竞争力显著提升的良好态势。目前，更深层次、更高水平上的联合重组正在向前推进。

为了让读者更好地了解中国烟草重组整合的发展轨迹及对整个产业的影响，我们特推出两篇文章——《烟草行业体制安排及重组整合历程》和《中国烟草行业企业组织结构调整绩效》。

第一篇文章侧重于对过程的描述，它介绍了国家烟草专卖制度的体制安排和变迁轨迹，总结了在国家烟草专卖制度下中国烟草不同重组整合阶段的主要内容；第二篇文章侧重于对结果的分析，在整理分析1984年国家烟草专卖局成立以来的统计数据的基础上，对烟草行业重组整合与经济绩效的相互关系进行实证性分析。

烟草行业体制安排及重组整合历程

李保江 张涛 蔡海龙/文

中国烟草行业体制安排及变迁轨迹

作为一个烟草生产和消费大国，中国经过不断地调整和创新，逐步形成了一套具有中国特色的国家烟草专卖制度，由国家对烟草行业实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”。

建国初期，国家在东北三省和内蒙古率先实行区域性烟草专卖，其他地区通过没收官僚资本、接收外国资本、实行公私合营等形式，不断壮大国营烟草企业并加强集中统一管理。到1952年，全国卷烟产量达到265万箱，销售卷烟247万箱，当年实现税利4.4亿元。

“一五”时期，国家对烟草实行“统购包销”政策，并通过中央轻工业部的烟草管理局、地方工业部、食品工业部和商业部的中国专卖事业公司，对卷烟生产和销售进行全面管理。这一时期全国烟草行业发展较为迅速，1957年，全国共生产卷烟445万箱，销售卷烟428万箱，实现税利10.2亿元。

但在“二五”期间，部管烟草企业全部下放给省（市），省（市）管企业全部下放给地（县），全国烟草行业处于分散管理之中，出现了较为严重的倒退。1962年，全国卷烟产量仅为244万箱，销售卷烟246万箱，实现税利5.8亿元。

1963年，中国烟草工业公司成立，公司对烟草行业实行高度集中统一的管理，一度改变了烟草行业多头领导、分散管理的混乱局面，有效推动了烟草行业的发展。1966年，全国卷烟产量达540万箱，卷烟销量达510万箱，实现税利13.8亿元。

然而，从“文化大革命”开始到改革开放初期，中国烟草工业公司被撤销，卷烟企业和烟叶收购部门全部下放给地方，烟草行业出现了领导多头、管理分散、产销失衡、市场混乱、效益低下的困难局面。1981年，当时作为烟草行业主要管理部门之一的轻工业部向国务院提交了《关于实行烟草专营的报告》。1981年5月，国务院下发了同意轻工业部《关于实行烟草专营的报告》的通知（国发［1981］85号），决定对烟草行业实行国家专营，成立中国烟草总公司，并授予一定的行政管理权力。1982年1月，中国烟草总公司正式成立，国务院授权其统一领导、全面经营管理烟草行业的产供销、人财物、内外贸业务。1982年2月，商业部、供销合作总社、轻工业部联合下发《关于将全国烟叶收购、卷烟生产和销售业务划归中国烟草总公司管理的通知》，决定从1982年3月1日起将供销合作总社主管的烟叶收购、轻工业部主管的卷烟生产和商业部主管的卷烟批发销售业务全部划归中国烟草总公司管理。

中国烟草总公司成立以后，烟草行业的集中统一管理在体制和政策上得到了完全确认，但在实践中却面临着计划外烟厂越办越多、烟叶种植和卷烟生产严重失控、各省级烟草公司组建迟缓、国家专营难以真正执行到位等问题。为了对全国范围内的烟草行业真正实行高度集中的统一管理，建立国家专卖制度，有计划地发展生产，提高质量，改善供应，调节消费，增加积累，国务院于1983年9月发布了《烟草专卖条例》。《烟草专卖条例》第三条明确要求，设立国家烟草专卖局，对烟草专卖进行全面的行政管理。1984年1月，国家烟草专卖局正式成立，与中国烟草总公司一套机构、两块牌子。此后几年，国家相继出台了一系列政策措施，逐步巩固完善了“统一领导、垂直管理、专卖专营”的国家烟草专卖制度。1991年6月，全国人大常务委员会通过《中华人民共和国烟草专卖法》，国家烟草专卖制度在法律上获得进一步确立和巩固。1997年7月，国务院颁布了《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》，对加强烟草专卖管理进一步做出了具体而明确的规定。上述一系列法律措施和行政规定的出台和实施，为烟草行业的持续稳定协调健康发展提供了有力保障。然而，由于资产管理关系长期没有理顺，国有资产保值增值的责任和权利不统一，致使中国烟草长期处于“大而不强”的状态，资源配置效率没有达到应有的水平。为此，2005年11月，国务院有关进一步理顺烟草行业资产管理体制的文件下发，明确提出烟草行业继续实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”的管理体制，由中国烟草总公司依法对所属工商企业的国有资产行使出资人权利。至此，具有中国特色的，以法律为保障、以维护国家利益和消费者利益为根本宗旨，以有计划地组织生产经营和实行许可证管理为主要手段，以国家对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营、统一管理为基本特征的国家烟草专卖制度得以完全确立和巩固。

专卖制度实施以来的重组整合历程

国家烟草专卖制度的确立，为烟草行业发展提供了最为根本的制度性保障。为了解决长期以来存在的结构分散、市场分割、集中度低等问题，中国烟草一直坚持不懈地致力于推进行业重组整合。从具体内容来看，行业重组整合主要经历了以下几个阶段：

行业组建上划及关闭计划外烟厂（1986年以前）

国家烟草专卖制度实施初期，为推进烟草行业的组建上划和理顺管理体制，中国烟草实施了一系列有步骤的、自上而下的改革措施。首先，积极争取中央和国务院支持，为各地烟草行业加快组建上划步伐创造良好的宏观环境和政策条件。到1986年末，全国烟草行业基本完成了组建上划任务。其次，积极争取地方政府的支持和配合，着力把烟草公司办成经济实体，初步实现了总公司、省级公司、分公司三级管理和总公司、省级公司、基层企业（包括分公司、县公司、工厂）三级核算的体制。第三，设立总公司直属的专业化公司，加强对物资、进出口、销售、烟叶等业务领域的集中统一管理。第四，制定一系列相应的规章制度，着力理顺行业内部组织管理关系。1986年6月，经过反复征求意见和多次修改补充后的《烟草行业内部管理办法（试行）》正式发布，烟草行业内部管理逐步走上了规范化轨道。

在组建上划烟草公司和成立烟草专卖机构的同时，烟草行业大力推进调整关停计划外烟厂工作。国务院于1982年5月批转了《国家计委等部门关于对计划外烟厂调整意见的报告的通知》（国发［1982］74号），1983年5月又批转了《轻工业部关于计划外烟厂调整意见报告的通知》（国发[1983]84号），这两份文件明确提出对计划外烟厂进行清理整顿。通过各级政府有关部门的共同努力，到1983年底，全国共关停303个计划外烟厂。到1986年行业组建上划任务基本完成时，全国卷烟工业企业调整压缩至153家。

关闭计划外烟厂及小烟厂、加强企业横向联合及探索组建烟草企业集团（20世纪80年代中期至20世纪90年代中期）

行业组建上划完成、计划外烟厂关闭之后，针对当时全国卷烟牌号过多、原料供应紧张、企业制度建设落后等问题，烟草行业致力于加强企业横向联合，并积极探索组建跨地区的烟草企业集团。

在1987年全国烟草公司总经理、专卖局长会议上，国家烟草专卖局明确提出，要解放思想，大力发展横向经济联合。同年12月，时任国务院副总理田纪云在听取中国烟草总公司工作汇报后明确指出：烟草行业“要研究在平等互利、利益均沾的基础上发展横向联合”，并认为“这一条非常重要”。在这一政策引导下，南宁、柳州卷烟厂和上海卷烟厂率先联合开发了“大金狮”、“金花茶”等品牌，其他不少企业也进行了横向联合。1993年，国家烟草专卖局印发了《关于组建烟草企业集团的意见（试行）》（国烟人［1993］第42号），进一步推进烟草企业走联合发展的道路。在随后的几年，全国先后组建了济南烟草集团、颐中烟草集团、上海烟草集团、玉溪红塔集团等15家地区烟草企业集团。

坚决关闭小烟厂，大力推进卷烟工业企业组织结构的战略性调整（20世纪90年代中后期至今）

1998年，国家烟草专卖局出台了《关于烟草行业卷烟工业企业组织结构调整的实施意见》（国烟法［1998］259号），明确提出要大力支持大企业、大集团的发展，调整重组10万箱～30万箱的卷烟工业企业，关停并转年产卷烟规模10万箱以下的小烟厂。2001年，《烟草行业“十五”计划》出台，进一步提出要按照“壮大一批、扶强一批、搞活一批、淘汰一批”的思路，实现企业组织结构调整迈出重大步伐，力争在“十五”期间形成6个左右生产规模达到100万箱以上的企业，形成20个左右生产规模在50万箱以上的企业，在2005年把卷烟生产点控制在90个以内的调整目标。此后，国家烟草专卖局在2003年印发了《10万箱以下卷烟工业企业组织结构调整规划》（国烟法［2003］24号）、《50～150亿支卷烟工业企业组织结构调整意见》（国烟法［2003］274号），在2004年印发了《关于进一步推动卷烟工业企业组织结构调整工作的指导意见》（国烟法［2004］321号）。在上述一系列强有力的政策指导下，中国烟草行业的重组整合取得了突破性进展。在2006年全国烟草工作会议上，国家烟草专卖局进一步提出，要努力培育10多个重点骨干企业和10多个名优卷烟品牌，烟草行业的重组整合正在更高水平、更高层次上继续向前推进。（作者单位：国家局经济研究所、中国农业大学经济管理学院）

（表格提供：国家局经济研究所、中国农业大学经济管理学院）