编者按：贯彻落实国务院有关文件精神是当前行业工作的重中之重。作为行业当前和今后一个时期改革与发展的指导纲领，文件明确指出，中国烟草总公司依法对所属企业的国有资产行使出资人权利，经营和管理国有资产，承担保值增值责任。姜成康局长在2006年7月召开的全国烟草专卖局长、公司总经理座谈会上明确提出，必须树立资产经营和管理的观念，高度重视国有资产经营和管理工作，切实负起保值增值责任。

为了使广大读者更好地学习和领会国务院有关文件精神，以之指导行业改革与发展的实践工作，本刊将对国有资产经营管理问题展开系列研究报道。本次“论坛”特邀国家局经济研究所研究员对烟草行业的国有资产经营管理问题进行探讨。

烟草行业国有资产经营管理探讨

郭联君 黄忠魁 韩宗强/文

中国烟草总公司依法对烟草行业国有资产行使出资人权利。（汪为民 摄）

诠释出资人内涵

进一步理顺烟草行业国有资产管理体制，既是我国国有资产监管发展的必然选择，也是烟草行业改革与发展的客观需要。要顺利开展理顺烟草行业国有资产管理体制工作，首先要对烟草行业国有资产出资人角色建立深入的理解。

职责职能：由行政管理为主转变为行政管理和授权范围内的国有资产经营管理并重，由单纯的行业宏观调控转变为行业宏观调控和实现国有资产保值增值。

国有出资人制度是围绕国有资产的有效经营而构建的国有资产的出资人代表制度、公司治理制度、激励与约束制度、监管制度、收益分配和投资制度、经营管理制度等制度安排的有机整体，其核心是确立出资人的主体地位，落实出资人的权责，建立以出资人为主导的治理关系，实现国有资产的保值增值，进一步提高国有资产经营与运作的效率。国家局、总公司依法对所属企业行使出资人权利，通过人事任免权、收益分配权、重大事项决定权的具体落实，对烟草行业国有资产实施有效的经营管理。与过去相比，要由行业行政管理者转变为行业行政管理者和国有资产出资人代表，由行政管理为主转变为行政管理和授权范围内的国有资产经营管理并重，由单纯的行业宏观调控转变为行业宏观调控和实现国有资产保值增值。其管理职能、管理范围、管理方式和管理目的等都将发生根本性变化。因此，必须牢牢把握履行出资人职责这个核心，树立资产经营和管理的观念，加快转变思维习惯和管理方式。

依法行使履行出资人权利，既要维护所有者权益，又要尊重企业作为市场主体依法享有的各项权利；既不能干预企业的日常生产经营活动，又要督促所属企业实现国有资产保值增值，防止国有资产流失。理顺行业资产管理体制后，国家局、总公司、省级局（公司）和省级工业公司的职能都会发生很大变化。因此，要正确处理好国有资产监督管理和有效经营的关系，一方面，对国家局、总公司的职能进行重新明确和调整，充分运用国有资产所有者的产权管理职能，把所有权的制约机制纳入企业管理系统；另一方面，通过明确职权，落实企业法人财产权，保证企业生产经营自主权，真正使专卖体制下的烟草企业成为充满生机与活力的市场主体和法人实体。

目标定位：国家经济政策目标、一定社会目标和企业发展目标的有机结合。

烟草企业属于国有独资公司，国有独资公司是一种国家所有的有限责任公司。烟草行业在理顺资产管理体制的改革中，要正确把握定位，不仅仅限于追求利润最大化目标，还要担负执行国家经济政策、实行国家计划等特殊使命和一定的社会目标。能够保证充分发挥国有资产的功能，弥补市场机制的缺陷，满足社会和消费者需要。近年来国家局根据市场实际和消费者需求，严格考核，保证低档烟生产供应，真正体现了“两个至上”的行业共同价值观。烟草行业要做合格的所有者代表，保证国有资产的安全，对国有资产实行严格的控制和监督，避免国有资产流失，满足国有资产的保值增值要求。提高国有资产运营效率，实现国有资产增值。行业应充分满足国有经济战略性调整的需要，为国家构建合理的国有经济布局付出努力。

管理体制：建立母子公司体制，分级授权明确保值增值责任。

落实国务院有关文件精神，行业通过建立母子公司体制，分级授权来明确保值增值的责任。总公司、省级公司、卷烟工业企业和地市级公司，都在不同层面依法承担保值增值的责任。总公司作为国务院授权的出资人代表，对国务院负责。作为母公司依法享有资产所有权，负有烟草行业国有资产的经营监督管理职责，承担烟草行业国有资产出资人对国有资产保值增值的责任；子公司依法享有企业法人财产权，负有生产经营管理的职责，经营者承担资产保值增值的责任。各级公司都应切实负起责任，共同实现烟草行业国有资产的保值增值。

行使出资人权利需把握好的原则

国务院有关文件明确了中国烟草总公司依法对所属工商企业的国有资产行使出资人权利，为烟草行业的改革与发展指明了方向和实现目标的具体途径。在行使出资人权利的工作中，需要注意把握好以下几个原则：

权利、义务、责任相统一的原则。权利、义务和责任相统一的原则是国有资产经营管理体制能够有效运行的根本性法则。国务院有关文件清楚界定了烟草行业国有资产出资人的权利和责任主体，要进一步理顺行业各级公司的职能，改变过去那种权利、义务和责任不统一的运行体制。国家局、总公司作为国有资产出资人代表，既享有出资人的资产收益、决定企业重大事项和任免企业负责人的权利，又要履行出资人义务，尊重企业生产经营自主权，还要贯彻落实财政部有关监管的文件要求，监管好行业国有资产，实现国有资产保值增值。各级公司都要进一步明确自己的职权范围、承担的责任和应履行的义务，共同贯彻落实国务院有关文件精神，进一步推动烟草行业持续稳定协调健康发展。

管资产、管人和管事相结合的原则。管资产与管人、管事三项职能三位一体不可分割，是一个经济组织依法行使出资人职能的基本要求。由于烟草行业本身就具有“统一领导、垂直管理、专卖专营”的体制优势，国务院有关文件又授予了中国烟草总公司经营和管理国有资产的权利，必将促进烟草行业管资产、管人和管事三者更好地结合，彻底结束管人、管事与管资产不能统一的现象。

因此，要从烟草行业改革与发展的实际出发，根据“管资产与管人、管事相结合”的原则，构建烟草行业国有资产经营管理体制，统一行使出资人的资产收益、决定企业重大事项和任免企业负责人的权利。

国有资产管理、监督和运营相促进的原则。国有资产管理是根本，国有资产监督是保证，国有资产运营是手段，它们之间相互协作、相互制衡，有机地组成了国有资产管理体系。国务院有关文件明确要求，财政部依法对中国烟草总公司的国有资产进行监管，中国烟草总公司依法对所属企业的国有资产行使出资人权利，经营和管理国有资产，承担保值增值的责任。构建起烟草行业国有资产管理、监督和运营的权责体系，必将很好地促进烟草行业国有资产经营管理系统的有效运行。烟草行业的企业属于国有独资公司，管理运作方式与国有控股、参股企业有较大的不同，不可避免地要涉及生产经营和实物管理。为了确保烟草行业国有资产的有效管理，就行业内部而言，需要进一步明确运营、管理和监督的责权关系，使烟草行业资产管理、监督和运营相互促进，切实履行好国有资产保值增值的责任。

产权管理、基础管理和保值增值管理相协调的原则。现阶段烟草行业的产权管理，就要对应属于国家所有的资产的产权进行确认，明确其产权归属；对未进行产权登记的国有资产进行产权的重新界定；通过建立母子公司体制，理顺行业内国有资产的产权关系；对产权转让、资产处置、对外捐赠、对外投资等涉及产权的事项进行逐步规范。基础管理是实施经营性国有资产产权管理和保值增值管理的前提条件。通过清产核资，摸清资产“家底”，把应归国家所有的资产纳入国有资产管理的范围。在清产核资的同时应对资产进行评估，并进一步做好产权登记和统计工作。对行业所拥有的国有资产的存量、分布、结构及其变动和运营效益等基本情况进行收集、汇总、检索和分析，及时掌握行业国有企业资产基本情况和运营状况。国有资产的保值是指企业在考核期内的期末国家所有者权益等于期初国家所有者权益；国有资产的增值是指企业在考核期内的期末国家所有者权益大于期初国家所有者权益。行使出资人权利，必须加强保值增值管理，防止国有资产流失，保证国有资产的保值增值。

探索加强行业国有资产经营管理的途径

构建烟草行业国有资产经营管理体系的基本框架。当前最关键的是要进一步理清烟草行业各个层级的国有资产管理的职责权限，制定相关的与国有资产经营管理配套的规章和制度，构建起烟草行业国有资产监管的基本框架。国家局已经明确国家局财务司作为行业国有资产管理的职能部门，其他涉及行业国有资产经营管理的有关职能，也要重新明确和进行调整，逐步落实到位。行业各级单位都要明确有关机构和人员，认真履行出资人的职责。　

逐步建立严格的国有资产经营管理责任制度体系。围绕落实国有资产经营管理责任，要在广泛调查研究、反复征求有关方面意见的基础上，统一规划，逐步建立烟草行业的国有资产保值增值责任体系和国有资产重大损失责任追究制度，并层层签署国有资产经营管理责任书进行考核奖惩，将国有资产经营管理的责任落实到企业负责人。建立一套国有资产保值增值考核评价指标体系，对烟草行业国有资产的保值增值进行科学的评价，公开、公平、公正地进行考核，并根据考核结果对经营者进行奖惩，确保国有资产的安全和增值。

进一步加强烟草行业国有资产经营管理的基础工作。严格按照国家局有关文件的要求，完成资产上划下投，切实做到不重复、不遗漏。在理顺行业资产管理体制的基础上，必须做好清产核资、资产评估和资产统计这些基础工作，加强资产与财务管理的制度建设，抓紧制定行业资产和财务管理办法，统一财务软件，规范烟草行业的会计核算，强化企业内部成本费用管理制度和外部财务监督制度的规范化建设，进一步完善烟草行业财务预算管理办法、审计工作规则、清产核资办法等资产基础管理的规章制度。研究制定烟草行业投资收益管理办法，逐步建立完善烟草行业的财务动态监测体系，加强对所属企业财务运营状况的监测。

全面推进现代产权制度和现代企业制度建设。理顺烟草行业资产管理体制，逐步建立起“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。商业企业逐步形成总公司、省公司、地市公司三级母子体制。工业企业加快工厂制向公司制的转变，依法建立卷烟工业企业的董事会、监事会，以培育10多个重点骨干企业为目标，继续推进卷烟工业企业多种形式的联合重组，逐步形成总公司、卷烟工业企业二级母子公司体制，实现资源优化配置，提高行业的整体实力和竞争力。

探索建立符合现代企业制度要求的选人用人机制。探索建立符合烟草行业实际和现代企业制度要求的企业领导人员选拔任用机制，进一步完善所属企业领导人员选聘制度，积极探索在行业内公开选聘企业高级经营管理者的可行性，创新人才选用办法，扩大选人用人的视野，引入竞争机制，按照公开、平等、竞争、择优的原则，逐步实现行业内部组织推荐、竞聘上岗、从人才库选聘等多种形式配置企业高级经营管理人员，为优秀的经营管理人才脱颖而出创造平等的竞争环境。同时，要进一步提高行业各级管理人员依法经营管理国有资产的能力和水平。

建立科学的企业经营业绩考核制度体系。进行经营者业绩考核，既是落实资产经营管理的措施，也是使出资人到位的措施。逐步建立年度考核与任期考核相结合、结果考核与过程评价相统一、考核结果与奖惩相挂钩的企业经营者的绩效考核评价体系和奖惩制度。建立健全相应的统计评价制度、企业负责人奖惩制度、任期考核制度等，依据经审核的企业财务决算报告和经审查的统计数据，结合企业负责人年度或任期经营业绩总结分析报告，并听取监事会对企业负责人的年度或任期评价意见，对企业负责人年度或任期经营业绩考核目标的完成情况进行考核。切实做到依据企业经营业绩对企业经营者进行奖惩。继续探索岗位工资、年薪制等多种形式的薪酬制度，实行资产经营管理业绩与薪酬挂钩。

建立有效的资产经营管理监督约束机制。适应国有资产经营管理工作的需要，研究制定对所属企业重大事项的管理办法、企业负责人管理、国有资产监督管理等配套制度，进一步完善决策、预算、投资监督制度，加强对所属企业的资产、财务的重点监督检查，重视和加强国有资产的净值、净资和实际价值监督与管理问题。要加强企业财务监督，做好企业财务预决算管理、企业会计核算监督、企业经济责任审计、企业内部审计管理及中介财务审计监督等工作。充分发挥审计监督和纪检监察的监督作用，建立起监事会监督与审计监督、纪检监察等相结合的监督体系，逐步形成对企业经营者的约束机制，防止国有资产流失，保证国有资产的保值增值。

加强对多元化企业的管理和产权界定工作。目前全行业多元化投资达到500多亿元，加强对多元化投资企业的监管，已成为行业防止国有资产流失、确保国有资产保值增值的重要工作之一。要按照做精做强主业、有所为有所不为的方针，以明晰产权为核心，搞好行业多元化企业的清产核资、产权界定、登记等工作，特别是烟草行业多元化投资和无形资产进行投资的企业产权的界定，追索作为产权主体的合法权益。加快推进多元化企业改制，通过多种有效措施解决多元化投资的历史遗留问题，切实防止国有资产的流失。  （作者单位：国家局经济研究所）

链  接

中国国有企业 资产管理体制改革探索之路

1978年，国务院制定发布了《关于扩大国营企业经营管理自主权的若干规定》，使企业从政府的附属物向具有一定自主权益的相对独立经济实体转变。

1984年，中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出企业的所有权和经营权适当分离的原则，成为国有资产管理体制和国有企业改革的主要理论基础。

1986年12月，国务院颁布的《关于深化企业改革，增强企业活力的若干规定》提出，要“推行多种形式的经营承包责任制，给经营者以充分的经营自主权”。

1988年8月，我国第一部企业法《中华人民共和国全民所有制工业企业法》明确规定了企业的生产计划权、产品销售权、物资采购权、内部分配权、用工权、机构设置权等若干自主经营的权利。

1992年7月，国务院发布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》中规定：“企业财产属于全民所有，即国家所有，国务院代表国家行使企业财产的所有权。”国有资产所有者的职能正式固化在政府职能中。

1992年，在邓小平南巡讲话发表之后，我国国有资产管理体制改革取得重要的发展。

党的十四大明确提出，要建立社会主义市场经济体制的改革目标。国有企业改革终于跳出了“放权让利”的思路，结束了踟蹰不前的承包制，展开了触及产权关系的制度改革。

1993年，党的十四届三中全会明确指出，对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。

1994年，国务院公布施行《国有企业财产监督管理条例》。

1997年，党的十五大提出，要建立有效的国有资产管理、监督和运营机制，保证国有资产的保值增值，防止国有资产流失。

1999年，党的十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出，要按照“国家所有，分级管理，授权经营，分工监督”的原则，逐渐建立国有资产管理、监督、运营体系和机制，建立与健全严格的责任制度。

2000年，国务院发布《国有企业监事会暂行条例》，向部分国有大型企业派出监事会。

2002年11月，党的十六大在国有资产管理体制改革方面取得了实质性的新突破，国有资产管理体制改革进入了“国家所有，分级行使出资人职责”新阶段。

2003年，十届人大一次会议通过国务院机构改革方案，决定成立国有资产监督管理委员会，代表国家依法对企业的国有资产进行监管，依法履行出资人职责。

2003年，国务院颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，标志着我国国有资产监督管理法律制度进一步完善。

十六届三中全会进一步指出，要建立健全国有资产管理和监督体制。坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能公开。建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系等措施。至此，制约我国国有企业改革深入进行的国有资产管理和监督体制的建设和改革进入了全新的阶段。