编者按：“按客户订单组织货源”（以下简称“订单供货”）是烟草行业正在进行中的一场深刻变革。自2005年在大连、深圳、杭州和浙江省内启动试点，2006年延伸到山东和山西两省以来，它对烟草行业产生了强烈的冲击和影响。国家局领导多次强调，订单供货是比工商管理体制分开更复杂、更深刻的变革，它决定着中国烟草体制的走向。本文主要从体制和政策层面，对这场变革的意义和变革过程中遇到的问题进行了探索性的分析和思考。

订单供货：创新中国烟草管理体制

李保江 许勇/文

垄断行业另一种市场化路径

必须把订单供货这场变革放在中国经济改革的宏观背景下和烟草行业改革的总体规划中才能深刻理解它的重大意义。1978年实行改革开放政策以后，中国打破了长期实行的计划经济体制，逐渐推动市场化取向的体制转轨和经济转型，并明确提出要让市场机制在资源配置过程中发挥基础性作用。经过二十多年的努力，中国经济的市场化改革取得了举世瞩目的巨大成就。从上世纪90年代中期开始，中国经济改革的重心逐渐转移到垄断行业上来，特别是在加入世界贸易组织以后，国家对垄断行业的改革步伐日趋加快，石油石化、电信、民航、电力等行业先后实行了以“打破垄断、引入竞争、政企分开”为主要内容的市场化改革。在其他垄断行业改革不断深入的宏观背景下，烟草行业面临着前所未有的改革压力，社会关注程度也越来越高。

由于烟草属于限制发展的产品，是国家财政收入的重要来源，因此烟草行业实行的是“统一领导、垂直管理、专卖专营”的管理体制，而且还用法律形式加以明确和保护。尽管烟草行业属于法定垄断、国家垄断，与其他自然垄断或行政垄断的行业有着根本的区别，但要保持这一制度的活力与生命力，也必须充分发挥市场机制的作用，不断优化资源配置，切实提高服务效率和水平。因此，烟草行业近年来启动了以“自我完善、自我提高”为主要特征的内部改革。订单供货的重大意义，就在于它是提高烟草行业市场化水平的根本途径，是不断增强国家烟草专卖制度生命力的重要举措，是继续深化烟草行业改革的中心环节，是推动烟草行业平稳发展的基础动力。

订单供货是提高烟草行业市场化水平的根本途径。不断提高市场化水平、有效满足市场需求既是烟草企业搞好生产经营的客观要求，也是专卖制度下的烟草企业应尽的责任。过去，烟草行业一直实行的是自上而下、由内而外的推动型的卷烟交易方式，行政力量在卷烟交易过程中起着十分重要的作用。无论是工业企业还是商业企业，对市场需求都缺乏深入的研究，卷烟产品的市场化程度较低。零售客户和消费者只能被动地在既定的卷烟供给中作出选择，其真实需求难以得到有效满足。通过实行订单供货，卷烟交易方式转变为由外而内、自下而上的拉动型，市场需求成为决定卷烟生产和供给的起始性和主导性力量。只要工业企业的生产能力和商业企业的流通能力能得到保证，市场需求就能得到有效满足，市场潜力也能得到充分释放，卷烟供给和市场需求间的结构性矛盾也将大大减少。

订单供货是不断增强烟草专卖制度生命力的重要举措。由于烟草产品对人体健康具有危害性，但客观上又存在一定的社会需求，因而由国家有计划地组织烟草产品的生产和经营，可以在满足社会需求的同时，较为有效地控制烟草市场的盲目扩张，同时不断提高烟草产品的质量，从而降低烟草消费对人体健康的危害。自1982年实行烟草专卖制度以来，烟草产品质量不断提高，行业创税持续增长，烟草税收是国家财政收入的重要来源，在维护国家利益和消费者利益方面做出了显著的贡献。但也不能否认，由于受专卖制度的长期保护，烟草企业活力不足、竞争力不强、市场意识淡薄、成本费用高等问题普遍存在。如果这些问题长期得不到解决，势必对烟草行业的社会形象造成严重影响，烟草专卖制度也将受到更多的质疑。因此，要通过实行订单供货，充分发挥市场机制的作用，不断强化企业间的竞争，促使企业真正关注市场需求，进而提高烟草行业的市场化水平，增强烟草专卖制度的生命力。

订单供货是继续深化烟草行业改革的中心环节。从行业改革的整体设计来看，国家局、总公司要搞好行业管理、加强宏观调控和履行好出资人职责，省级局（公司）要退出经营领域，工业企业和地市级公司要成为真正的生产经营主体；工业环节要积极引入市场竞争机制，并逐步形成有序、适度竞争格局；商业环节要构建全国统一、完善的卷烟销售网络，创造有利于公平竞争的良好的市场环境；工商之间要建立“平等互利、互动互信、资源共享、效率责任”的新型工商关系。要把上述改革任务有机连结起来，订单供货无疑是其中最为关键的中心环节。首先，实行订单供货，将促使各层级明确和规范自身的职能，特别是促使省级局（公司）彻底退出经营环节，避免对企业造成过多的行政干预，有利于增强工商企业作为生产经营主体的活力；其次，实行订单供货，将给工业企业带来更大的压力和动力，有利于促进企业间以及品牌间的市场竞争，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用；第三，实行订单供货，将促使商业企业在货源组织和市场管理方面做到公平、公正，促使其不断改善服务和提高效率，不断加强与零售客户的沟通和协调，不断提高网络建设水平和营造良好的市场环境；第四，实行订单供货，市场需求成为工商企业发展的共同基础，更好地满足市场需求成为工商企业共同利益之所在，这有利于形成良好的、健康的新型工商关系。由此可见，在烟草行业的整体改革中，订单供货已经成为“牵一发而动全身”的中心环节，它对烟草行业改革发展的走向有着决定性的影响。

订单供货是推动烟草行业平稳发展的基础动力。烟草行业要平稳发展，必须要培育和壮大一批大企业和大品牌，以此支撑起中国烟草总体竞争实力的不断提高。而大企业和大品牌的形成和持续发展，关键在于要有健康的市场秩序和良好的市场环境。工商管理体制分开的改革，虽然减轻了地区封锁的程度，但它并没有带来资源配置方式的根本性改变，烟草企业适应市场、满足消费的能力依然处在较低水平，在一些地区，非市场因素依然是决定企业和品牌进入或退出市场的主导性力量。实行订单供货后，工商企业都要共同面对市场，消费者、零售客户的选择才是影响企业和品牌发展的决定性因素。市场的导向作用促使工商企业都集中精力关注自身核心竞争力的提升、关注产品质量的提高和服务水平的改善。由于烟草资源得以在全国范围内合理流动和优化配置，具有竞争优势的企业和品牌将获得更多的发展机会，而缺乏竞争优势的企业和品牌将逐步退出市场，形成“强者愈强、弱者愈弱”的局面。同时，由于市场需求的不断变化和市场竞争的日趋激烈，必将迫使企业克服惰性，不断开拓创新，努力追求做大做强。

“冲突”的反思

自2005年7月正式启动订单供货试点以来，大连、深圳、杭州等地烟草公司积极改变工作方式，调整业务流程，创新管理体制，探索推进这一具有深远影响的重大改革。经过近一年的实践，试点单位卷烟销量、重点企业和名优品牌扩张速度、市场集中度、零售客户满意度等均有较大提升，而且明显高于全国平均水平，订单供货的积极效应得到初步显现。然而，订单供货在实际运行中也与现行体制产生了许多冲突和碰撞：

在计划管理体制方面。实施国家烟草专卖制度，坚持计划管理是一条最为基本的原则。无论是全国总量，还是各地区、各企业的分解数量，都必须严格执行国家的指令性计划。而实行订单供货，首先是要求商业企业按订单组织货源，其次是要求工业企业按订单组织生产。订单来自于市场，是市场需求的反映。在全国计划总量与市场需求总量一致，各个地区、各个企业的分解计划与市场对相应地区、相应企业的需求数量相一致的情况下，如果生产和流通在技术操作上不出问题，订单就可以得到有效满足。然而，计划是自上而下事先统一确定的，而且具有刚性特征，但市场需求却是由数量众多的消费者和零售客户分散选择而形成的，具有很大的不确定性和可变性。在信息不对称和决策人员面临有界理性的现实约束下，计划指标与订单需求势必出现偏离。从试点单位的实践来看，一些品牌有订单但没有计划、一些品牌有计划但没有订单的现象是较为普遍的。在目前全国卷烟市场总体形势较好的情况下，优势品牌受到计划指标的束缚成为矛盾的主要方面。

在组织运行机制方面。在国家烟草专卖制度下，中国烟草在管理上应是一个统一的整体，在业务上应有一条完整的链条。但在订单供货前，整体各个部分并不协调，链条的各个环节也相互割裂。譬如，作为中国烟草两大组成部分和两个基本环节的工业与商业，工商管理体制分开后，各地商业逐渐改变了保护本地工业而限制外地工业的做法，极大地缓解了长期存在的地区封锁现象，但工商关系仍然停留在彼此独立的制造商与渠道商的市场交易层面，缺乏共同的基础支持和纽带联结。实行订单供货后，中国烟草各个部分的相互关系、供应链业务流程、企业管理方式和行业宏观调控等必须做出重大调整，由此将不可避免地对现行组织运行机制产生重大影响。

继续，中国烟草式的订单改革

如何通过订单供货探索出一条符合中国烟草实际的改革与发展的道路，是当前行业必须深入研究的重大课题。我们认为，推进订单供货，从宏观和体制层面，当前应着重把握好以下几点：

严格计划管理。这既是国家烟草专卖制度的本质规定，也是实现烟草行业平稳发展的客观要求。实行订单供货，是在严格计划管理的基础上提高烟草市场化水平，而绝不是用市场的力量来否定计划管理。并且，在现行的分税制财政管理体制下，卷烟生产计划与各地财税基数密切相关，调整计划必然涉及财税体制的调整。然而国务院相关文件明确规定，理顺烟草行业资产管理体制后，现有财税体制不变。因此，尽管实行订单供货后出现了计划与订单的冲突，但从中国烟草体制改革的总体取向看，化解冲突的基本思路，只能是在严格执行国家计划和保持总量稍紧平衡的前提下，通过机制创新和政策调整，充分发挥市场“指挥棒”的作用，把有计划指标但缺少订单的品牌的计划用来生产有订单但计划指标不够的品牌，在不影响地方既得利益的基础上，促使没有订单的品牌逐步退出市场，推动有订单的品牌逐步扩张。而要实现这种计划指标的转移，一方面需要政策的引导和支持，另一方面则需要继续推进企业间的联合重组，通过不断做大企业规模以实现计划指标在更大范围内的优化使用。

完善行业组织运行体系。在烟草行业“统一领导、垂直管理、专卖专营”的管理体制下，特别是在烟草行业的资产管理体制理顺以后，中国烟草的资源配置就是一种典型的“企业内部市场化”的方式。来自于市场的订单是引导烟草资源配置的主线，而烟草行业总体上要按照企业的方式来运作。要把客户订单体现的市场导向与资源配置的企业化运作统一起来，就必须有健全、完善的组织体系，明确各层级、各环节的职能定位，按照统一的供应链设计业务流程，以高度发达的信息系统和物流系统为支撑，确保内部运行机制科学、高效、顺畅、有序。

为推进订单供货改革，国家局、总公司要进一步加强和改善行业管理和宏观调控，切实履行好出资人的职责；省级局（公司）要退出经营，切实贯彻国家局、总公司的战略思路，全面履行“指导、服务、协调、监管”的职能；工商企业则要体现专业化分工，工业企业成为生产经营主体，而地市级公司成为市场营销主体，切实为烟叶和卷烟经营提供支撑和保障。同时还要进一步加大市场整合力度，着力打造10多家重点骨干企业和10多个重点名优品牌，加快全国统一完善的卷烟销售网络和物流系统的建设；要进一步推进现代产权制度和现代企业制度建设，着力完善治理结构，切实提高治理效率。

加快推进行业统一的信息系统建设。订单供货是在专卖管理体制下的市场化改革，要实现计划与市场的有效对接就必须加快建设行业统一的信息系统。而且，该信息系统的建设决不能停留在技术和操作层面，必须提升到战略和全局的高度，注重从体制、机制和政策层面加以推进。一是必须按照落实国家烟草专卖制度和理顺行业资产管理体制的总体要求，切实加强统一领导和垂直管理，真正把行业管理与企业管理、专卖管理与资产管理、宏观管理与微观管理放在统一的信息化系统中，通过信息化建设来完善专卖专营体制、全面提高决策管理水平。二是加快建设行业统一的数据中心和信息管理系统。为适应订单供货不断推进的要求，要加快实现行业电子商务系统与电子政务系统的协调统一，同时积极构建全国统一的电子物流系统，促使行业管理与价值链各个环节全面贯通，努力实现行业商流、物流、资金流、信息流的有机统一。三是整合资源，突出重点，加快统一和规范的烟草商业电话订货管理信息系统的建设，加强卷烟生产经营决策管理系统、卷烟零售市场监测系统等重点项目建设，努力打造功能齐全、体系完备、数据充实、反馈灵敏、安全高效的全国烟草信息网络体系。（作者单位：国家局经济研究所 杭州卷烟厂）