党的十六届三中全会通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，《决定》明确提出“社会主义市场经济体制初步建立”这个总体判断，指出“我国处于社会主义初级阶段，经济体制还不完善，生产力发展仍面临诸多体制性障碍”。它说明，我国处于从计划经济体制向社会主义市场经济体制的深刻变革过程中，体制中存在许多不确定性和复杂的过渡形式，甚至会有矛盾的现象。体制层面的缺陷，迫切要求通过深化改革加以解决，也只有通过深化改革才能解决。

当前，烟草行业正处于重要调整时期，如何贯彻和落实科学发展观，保持平稳发展，面临严峻挑战。一是面临高速增长以后行业发展周期性的严峻挑战；二是面临市场经济条件下烟草发展的外部环境深刻变化的严峻挑战；三是面临行业自身深层次矛盾的严峻挑战。如何走出一条符合中国烟草实际的改革和发展路子，是摆在我们面前一项极为重要的任务。2003年以工商分开为突破口，全面推进烟草行业内部管理体制改革。通过改革，烟草市场化水平明显提高，资源得到有效整合，生产力布局更趋合理，长期存在的地方封锁问题得到有效缓解，重点企业、重点品牌由强趋弱的现象得以根本改变，专卖制度得到更好的坚持和完善，有力地促进了烟草行业发展。探讨在专卖制度下，做好工商分开的工作，引入市场竞争机制，这是深化改革的实践问题，也是体制改革的理论问题，更是管理体制的创新问题。

一、须努力消除体制性障碍

我国烟草行业施行“垂直领导、统一管理、专卖专营”的管理体制。烟草专卖制度是我国改革开放的产物，使烟草行业得到较快的发展，为国家财政积累做出了突出的贡献。同时，也有效地提高了烟草制品的质量，维护了消费者的利益。烟草行业实现税利从1982年的75亿元上升到2004年的2100多亿元，是国家重要的财政支柱。烟草行业建立专卖管理体制以来，优势是有目共睹的。

但是，随着我国改革开放的深入发展，社会主义市场经济体制的逐步完善，烟草行业原有管理体制的一些缺陷和矛盾也日益显现。首先，烟草是国家限制发展的特殊商品，国家对其实行严格的计划管理，实行垄断经营是完全必要的。但过强的行政干预，包括地方政府的干预和地方封锁的干扰，和行业行政垄断叠加在一起，致使进行有效竞争的市场环境不能形成，严重阻碍市场对资源的配置作用的发挥。工商分开管理体制改革以前，烟草市场行政分隔严重，地区保护突出，对卷烟大市场、大企业、大品牌的形成造成了严重障碍，造成了一些骨干企业、优势品牌由强趋弱的状况日趋严重。

其次，烟草行业经营机构的设计不符合市场经济的要求。管理层次过多，从总公司、省公司、分公司到县公司，在每个行政区划的横断面上，都一一对应了某个烟草的经营机构。这样的设置从根本上说不是按照市场经济的要求设计的，客观上为地方政府干预及地方封锁创造了条件。在省级烟草管理层面上，政、工、商三位一体，如不改革，难以适应行业进一步深化改革，建立现代产权制度的要求。

工商分开前，地方封锁扶弱扶小，为省外烟设置进入障碍；工商分开后，打破地方封锁，要按订单组织货源，努力做到品牌能让客户自由选择。（汪为民 摄）

第三，我国烟草工商企业长期在专卖制度保护下，难以面对国际激烈竞争的局面。现在外部环境发生了重大变化，随着我国加入世贸组织，标志着对外开放进入新阶段。这对经济体制改革提出了新的要求，带来了很大压力。如果中国烟草长期散、乱、低的状况不能改观，中国烟草总体竞争实力得不到加强，是很难和国际大烟草企业竞争的。

最后，比较严重地影响到公平与效率。企业缺乏竞争活力和灵活的经营机制，经营成本高。烟草由于实行特殊的专卖制度，在市场经济不断完善的环境下，如何做到切实维护国家利益和消费者利益，而不谋求行业自身的特殊利益，已成为当前社会关注的一个问题。而行业的一些同志在思想上对深化改革的艰巨性、复杂性认识不够，对行业如何进一步改革与发展缺乏应有的压力和动力。

二、要积极引入市场竞争机制

《决定》明确指出，要加快推进和完善垄断行业改革，要引入竞争机制。《决定》虽然没有直接提及烟草行业，但中央对垄断行业改革的大方向是明确的。2003年以来烟草行业积极探索，以工商分开为突破口，在坚持专卖制度的前提下，强化市场竞争机制。“坚持专卖制度”就是如何进一步完善现行专卖制度，不另起炉灶。同时，在专卖制度的框架下，努力提高烟草市场化水平，发挥市场配置资源作用，构建有利于公平竞争的市场环境，保持适度的竞争，而不能形成僵化的体制。在改革的实践中，全行业形成共识：要防止过度竞争、恶性竞争，但绝不能因为防止过度竞争而排斥规范有序竞争。如果排斥竞争，长期下去，势必落后，停滞不前，以致最终被市场竞争所淘汰。

新型工商关系下，工商企业要经常联系沟通，要实现工商信息资源共享。（汪为民 摄）

烟草行业提高市场化水平、构建公平竞争的格局是从“三个层面”逐步推进的。第一个是市场层面：从上世纪90年代中后期，烟草行业为了迎接和应对我国加入世贸组织的挑战，逐步建立覆盖全国的卷烟销售网络体系。经过多年的努力，现在中国烟草已拥有了功能完备、体系完善的销售网络。烟草囿于实行专卖，必须坚持统一的分销机构，这是最具价值的战略性工程。现在，这个销售网络体系正在加快由传统商业向现代流通转变。第二个是企业层面：国有企业经济体制改革要完成由粗放经营到集约经营的转变。为了适应这个转变，烟草行业从本世纪初开始了横向和纵向的两个“瘦身”运动。横向“瘦身”是指卷烟工业企业通过联合重组已由180余家调整到50家左右。这项工作是分三步走的，这标志着国家局提出的“推动重组、走向联合”取得了实质性进展。纵向“瘦身”是指取消县级法人的工作。目前，全国已有近一半的县级烟草公司取消了法人资格。取消县级法人后，确立分公司市场主体地位，业务流程再造。减少层次有助于提高效率，减少成本。这样就为探索在总公司、省公司、地市级公司之间构造三级母子公司体制，形成现代产权制度创造了条件。第三个是体制层面：随着改革的深入，必然要触及体制性障碍。烟草行业如何尽可能地做到减少行政干预，真正发挥市场主体的作用，这是深化改革中必须要解决的问题。从2003年开始的在省级烟草专卖局（公司）进行的工商管理体制分开工作基本上达到了预期的目的。随着17个中烟工业公司（包括中烟实业公司）组建完毕，在省级层次上工业环节已从行政序列中划开。由于建立了像川渝工业公司这样的跨省卷烟工业公司，以及一些重点卷烟企业的跨省兼并，从根本上打破了经济布局按行政区划安排的局面。

正像生产力的发展必然引起生产关系的变化一样，这种市场层面、企业层面的调整必然引起行业管理体制的调整。行业管理体制的调整反过来又大大促进了行业“经济基础”的发展。由于采取了以上措施，卷烟生产集中度、品牌集中度明显上升，卷烟工业企业由强趋弱的势头得到有效遏制，市场环境明显改善，卷烟大市场、大企业、大品牌正在形成。不少企业在很短的时间内，产量超过一二百万箱，红塔集团已经突破了三百万箱，全行业已有三个单品牌生产规模达到了百万箱以上。

三、在专卖制度下的体制创新

从传统的意义上说，专卖就是国家对某种产品的买卖、生产进行垄断的一种形式。政府赋予特定的主体以特许的经营权，即便是行业内部也有极强的计划性。作为烟草专卖，其根本目的是寓禁于征。吸烟有害健康，烟草是国家限制发展的商品。因此，对其课以高税，达到既为国家增加财政收入又限制发展两个目的。再进一步说，专卖的实质，一是特许经营，即只有取得国家法律赋予的经营权才能经营；二是通过高额税收达到国家财政积累的目的。因为是国家专卖，因此，要达到为中央财政积累的目的。

由于进一步的改革开放，国际竞争国内化，尤其是我国加入世贸组织之后，除我国烟草业要积极参与国际市场竞争之外，国外烟草业也必然要千方百计打入国内市场。我国许多商品，包括卷烟早已由卖方市场进入买方市场，由短缺进入过剩，竞争是不可避免的。在市场经济的大环境下，任何行业、任何企业必须顺势而为，按照市场经济的方式来运作。我们要强调的是，在专卖制度下引入市场竞争机制并没有损害专卖的“实质”。

烟草行业的深化改革必然引起社会的关注，关注的焦点是对垄断的看法。社会关于反对垄断的认识是不断深化的，最初是认为垄断状态就是垄断，反对垄断就是禁止垄断地位。这种反对垄断的政策在实践中很难被严格执行。后来，认为垄断状态不等于垄断，必须禁止的不是垄断状态而是垄断行为。这种反对垄断不再强调市场结构，而是突出市场行为，反对由垄断造成的对市场经济秩序的破坏。这里包括两种情况：一是对于垄断地位本身不做任何干预，仅仅禁止滥用垄断地位的行为；二是不禁止垄断地位本身而禁止以不正当的方式维持垄断地位。实际情况是，即使是自然垄断行业也并不都从事自然垄断业务，而是自然垄断业务和非自然垄断业务并存。

在坚持专卖制度的前提下，尽可能地引入市场竞争机制，“反对由垄断造成的对市场经济秩序的破坏”。而且突出市场行为，着力建立统一、开放、竞争、有序的烟草市场体系。这个市场必须是全国统一的，要打破地区封锁，让卷烟产品在全国市场能顺畅流通；这个市场必须是开放的，对所有符合行业产业政策要求的卷烟工业企业都要开放，不得设置市场准入障碍，不得对外地产品采取歧视性措施；这个市场必须是体现竞争的，竞争是市场经济的灵魂，只有通过竞争才能实现优胜劣汰；这个市场必须是规范有序的，要切实做到诚信守法、规范经营。并坚决“反对滥用垄断地位的行为”，国家局党组郑重向全行业提出要切实维护国家利益，维护消费者利益和维护行业形象，而不能谋取行业自身的特殊利益。这要成为全行业共同的价值追求。回顾改革的过程，在坚持专卖制度的前提下，烟草行业与时俱进，积极稳妥地推进管理体制创新，取得了明显的成果。

垄断行业改革的核心内容就是建立市场竞争机制，但竞争机制的引入和完善是与市场主体建立现代产权制度分不开的。目前，烟草行业的状况是各级烟草单位的资产关系还未理顺。由于工商企业利润很高，如果引入社会资本，必然会造成国有资产的流失。可以探索行业内部的市场主体之间多元化持股，这样不仅有利于实现两权分离，还有利于解决投资不足和提高运营效率。只有这样，才有可能最终达到从源头上解决烟草行业的公平与效率问题。烟草行业从实际出发，进行管理体制创新，采取工商分开造就市场竞争环境。从实践的结果看，工商分开管理体制改革，提升了行业驾驭市场经济的能力，提高了中国烟草的总体竞争实力，为行业进一步深化改革做了很好的铺垫。