2005年8月31日，重庆市烟草专卖局新落成办公楼的六层会议室里，赞同、质疑、思考，交织成一幕热烈讨论的场面。从这一天开始，受市局的邀请，近10位高校的教授、企业的财务高管和会计师事务所的资深会计师，与市局及其直属公司的有关财务人员一起，准备用3天时间，完成对《重庆市烟草行业财务审计内部管理监督办法》初稿的评审。

《办法》初稿在市局向国家局上报的制度编制提纲基础上形成，共涉及18项监管制度，经过反复论证和修改，预计将于9月20日左右定稿。自今年7月被国家局确定为加强财务审计内部管理监督联系单位以来，重庆市局按国家局工作方案的要求，以制度体系的建立完善为核心，全面推进试点工作，至此可以说是迈出了阶段性的坚实一步。然而，市局财务处处长张小平说：“这仅仅是万里长征走出第一步。”

苦尽方知规范甜

重庆，群山之间，三江汇集。

3100万重庆人里有600万居住在城市，大农村包围大城市的格局形成了明显的两元经济。重庆作为“两烟”大市，与此对应的是集中的卷烟城镇销区和分散的主要依赖于烟叶生产的偏远山区。重庆年销卷烟85万箱，实行市销售公司“一个龙头放水”；年产烟叶计划153万担，其中包括10万担白肋烟，由市公司统一销售。市局（公司）管理与经营职能相集成，下属兼有独立核算与非独立核算单位。重庆烟草行业财务管理所面对的情况绝不比重庆复杂的地形简单。

2003年以前，重庆烟草历史包袱重、遗留问题多，由于缺乏有效监管，存在着许多不规范现象，给企业和干部队伍造成了极大的侵害和损失。近两年来，市局（公司）在财务管理方面做了很多工作。一方面高度重视清理消化历史遗留问题，企业资产负债率由81%降至54%；另一方面，严格规范财务制度，积极开展预算管理。从编制2003年预算时实行总额控制到2004年注重经营、管理、财务三项费用控制，市局（公司）节省了近1亿元的费用支出。

改革的脚步并未停滞，张小平回忆说：“我们建立了许多新制度，但每进一步就能发现新的不足。”重庆市局（公司）今年的预算里，除财务费用外，将可控与不可控费用进行明确区分，对单箱卷烟和担均烟叶的可控费用通过三年以来的指标进行测算，以此建立起更为科学合理的新的预算体系。

今年4月，在国家局举办的10个省级局（公司）财务管理座谈会上，重庆市局就会计基础工作、资金管理、预算管理和制度建设四方面的工作向出席会议的何泽华副局长和与会代表作了汇报。特殊的体制、集经营与管理于一体的复杂情况，从混乱到规范的良性过程，长期不懈的艰辛工作和扎实深厚的制度基础，这些都成为国家局最终选择重庆作为联系单位的重要原因，也意味着这次试点具有格外丰富的参考意义。

7月6日，国家局财务司副司长张书东一行前往重庆，就商业企业加强财务管理和内部审计监督有关工作进行调研和部署。市局领导高度重视试点工作，专门成立领导小组，财务处和审计处负责具体实施，并及时上报了制度编制提纲和实施方案。两个月来，市局三管齐下，一边梳理完善原有制度，编制《办法》初稿；一边召开片区财务工作会议，以会代训；一边狠抓试点，总结经验。重庆市局局长贾明非表示：“我们尝尽了不规范的苦头，也尝到了规范的甜头，不管国家局选不选点，我们都要做好内部监管工作。”

《办法》定稿后，试点工作依然有很长的路要走。制度再好，不能贯彻落实也只能是一纸空文，执行力问题更是不容忽视。依据重庆市局《加强内部财务管理和审计监督工作方案》，市局联系单位试点情况将于12月进行阶段性总结；年底以前必须完成宣传培训工作，提高各级领导规范经营意识和财务人员业务素质，确保《办法》明年1月得以正式运行；2006年7月，市局将推进大流程变革，届时还需要调整和完善《办法》与之相适应。

由此可见，“这仅仅是万里长征走出第一步”绝非虚言。

切中要害才能治本

俗话说，对症下药。但倘若头痛医头、脚痛治脚，抓不住病因就只能治标，切中要害才能治本。何泽华副局长曾指出，必须以预算管理为主线，以资金监管为关键，并做好内部审计和同级审计工作。这是行业加强财务审计内部管理监督的“要害”所在。

纵览《办法》初稿，具有重大突破性的制度有5项，即：“授权审批、结算中心内部监管办法、烟叶生产经营财务监管办法、预算管理、资金管理”。张小平认为，这是抓住了重庆烟草的薄弱环节，“尽管是承担试点工作，我们更多的还是联系重庆实际，立足于解决现实问题”。

授权审批，在《办法》初稿中被放到了首要位置，发挥着重要的基础作用。要实行有效的管理，授权是关键。有人认为，企业赚了钱就应该花，但这钱怎么花、谁来花、谁来控制花？通过授权审批，可以明确各级领导的权限，实现领导层与被领导层之间权力环节的制衡，以保证国有资产保值增值。

预算管理是财务管理的核心，为财务审计监管提供基准。好比过日子，收多少钱，花多少钱，花在哪，都应该有一个安排，这就要通过制定和执行预算来实现。预算要具备科学性和合理性，既必须满足企业生产经营需要，又必须控制压缩不必要的开支，通过预算支配行为、规范开支。

重庆中鼎会计师事务所副所长韩正应邀参与了这次《办法》初稿评审工作，他认为：“预算管理始终会遭遇财务部门与经营部门的矛盾，实行全面预算管理是企业管理的理想状态，现在国内真正达到这一程度的企业少之又少，重庆烟草目前的状态比较可喜。”

从张小平的角度看来，加强以资金结算中心为核心的资金监管对预算管理具有关键作用。重庆共有40余个区县公司，如果资金分散，就存在40多处的风险，由结算中心集中管理，就只剩下1处的风险。当然，这1处的风险一旦发生，危险程度不言而喻，而张小平说：“管好一家远比管40多家来得容易。”

重庆烟草借助外脑完善财务审计内部管理监督办法。

重庆市局资金结算中心早已建成，但直至引入先进信息化技术后，资金的高度集中管理方才实现。中心每年为市局（公司）节约财务费用3000万元，闲散资金的充分利用也使融资费用得以大幅下降。同时，市局（公司）在程序上通过多人控制，在手段上对流向行业外资金实行票据操作、对大额资金流出除正常财务程序外加以审计再监督，扎实做好对结算中心的监管工作，力争将风险降到最低。

烟叶生产经营过程中的财务管理监控，一直是重庆烟草一个相对薄弱和容易出问题的地方，烟叶生产投入缺乏制度化、标准化，投入产出比例失衡。市局在彭水县公司试点基础上，研究制定烟叶生产经营监管办法，探索规范烟叶生产经营行为的有效途径。

内部审计的有关管理办法在《办法》初稿中也占到了相当大的比重，涵盖内控制度、资金管理、预算管理、投资管理等多个方面，向监督与评价相结合的方向和事前、事中的管理审计、效益审计发展。这源于重庆市局审计部门近年来在有效行使职能过程中所积累的经验。

重庆市烟叶公司财务部的一位同志这样说道：“从实际工作来看，《办法》初稿是具备针对性和可操作性的，是在原有制度的基础上的进一步细化和归纳。”

资深会计师韩正认为：“作为垄断行业和国有企业，能认识到制度建设的重要性，对烟草企业来说是一个好的开端。在这么短时间里能够形成初稿，说明企业很重视，平常管理也很用心，有基础，有思考。从初稿来看，它抓住了费用控制等关键环节，能够有效化解烟草公司这种效益较好企业收入可能被隐瞒转移、开支放松的潜在危险。”

用韩正的话说：“尽管这份初稿还不够成熟，但经过评审组的讨论修改，应该可以有一个好的预期。”

摸着石头过河

如果说，重庆市局开展试点工作是“摸着石头过河”，那么作为全市烟叶产量最大、历史亏挂最多、涉及面较广的彭水县公司就是那块“石头”。

由于1996年、1997年间全行业烟叶生产经营的无序状态，1998年彭水县公司贷款高达3.7亿元，资产负债率超过130%，至1999年，公司已是举步维艰，濒临破产边缘。2000年以后，县公司烟叶生产经营开始严格按计划种植、按合同收购，实施规范管理。2004年，随着生产组织模式进一步转变，当地烟叶生产走上了“公司＋农户”的产业化道路，烟农收入增加了、烟叶质量提升了、公司效益提高了，彭水县公司得以逐步走出泥潭。

目前，彭水县公司亏损总额已由8年前的2亿多元降至1.2亿，但仍然存在沉重的历史负担。国家局财务司有关同志赴彭水调研时曾感慨：“彭水县公司是全行业最穷的县公司之一。”可以说，彭水人是在还一笔不规范的债。虽然有国家局和重庆市局的扶持，彭水县公司深知必须依赖自身发展，不能做“扶不起的阿斗”。成也烟叶，败也烟叶。作为年产量30万担左右的产烟大县，他们花大力气抓烟叶生产经营管理和企业财务管理规范，力争早日甩掉包袱，将更多的人力物力投入到发展烟叶生产中去。公司经理江波动情地说：“彭水再也经不起折腾了。无论谁来当经理，都要抓规范经营。有些痛一辈子尝一次就足够了。”

今年年初，彭水县公司被确定为重庆市局试点单位后，进一步整体完善监管制度，建立全面预算管理体系，并通过大量实地调研工作制定烟叶生产流程控制制度、烟叶产前投入定额及产前投入发放程序。2005年实施烟叶产前投入定额标准之后，县公司在育苗、移栽阶段降低生产成本96万元，亩产减少投入6.11元。其试点的最大意义在于，能为重庆市局烟叶生产经营监管办法的制定积累实际运行经验，提供原始参考数据。

试点的价值绝非仅此而已，更体现在所发现的问题上。由于烟叶生产受诸多因素影响，降低成本必然与来自政府、烟农的压力产生矛盾，在这种情况下，产前投入究竟是定额或是限额应当引起思考。从财务管理角度而言，如何加强对烟农对于产前投入使用情况的监控，也还需要进一步摸索。

在8月30日召开的国家局整顿规范领导小组会议上，财务司重点介绍了《重庆市烟草行业财务审计内部监督管理办法提纲》，并提出在《办法》成型后可作为规范性文本向行业推广，姜成康局长也对此表示期望。财务审计是加强内部管理监督的关键，应当说，肩负试点使命的重庆烟草任重道远。