改革开放初期，根据形势的需要，党和国家决定对烟草行业实行“统一领导，垂直管理，专卖专营”的专卖管理制度，并分别于1982年1月和1984年1月批准成立中国烟草总公司和国家烟草专卖局，主管全国的烟草专卖工作及统一管理和经营全国烟草行业的人财物、产供销、内外贸业务。1991年6月29日，第七届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过《中华人民共和国烟草专卖法》，进一步确立和强化了国家烟草专卖制度。1997年7月3日，国务院颁布《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》，使《烟草专卖法》更具有可操作性。

《烟草专卖法》在其总则中明确指出：“为实行烟草专卖，有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，提高烟草制品质量，维护消费者利益，保证国家财政收入，制定本法。”二十多年的实践充分证明，实行烟草专卖是一项成功的改革措施。同时，实行烟草专卖，又是一项最符合我国实际和最为有力的控烟措施。从成立之初，国家烟草专卖局和中国烟草总公司就在党和政府的正确领导下，认真做好了生产经营、满足消费的各项工作，并积极主动地开展了一系列与烟草控制有关的工作。

一、专卖制度下的控烟工作

由于烟草制品的特殊性，国家对烟叶、卷烟等烟草专卖品生产经营的各个环节都进行了有效的计划管理，严格控制总量。烟草行业成立20多年来，特别是自20世纪90年代以来，始终把加强计划管理、控制烟叶和卷烟总量放在生产经营工作的首要位置，在总体上保持了产销之间的协调发展。烟草行业在努力满足市场需求，增加国家财政积累的同时，也积极主动地开展了一系列控烟工作。

（一）严厉打击非法烟草贸易活动

国家烟草专卖局和中国烟草总公司在严格依法生产经营的同时，联合政府有关部门开展了各种形式的打击非法烟草贸易的活动。为了有效打击烟草产品走私，2000年，经国务院批准，国家烟草专卖局与海关总署、国家工商行政管理总局、公安部联合发布《关于严厉打击卷烟走私整顿卷烟市场的通告》，强调加强部门之间的配合，明确分工，采取了海上抓、岸边堵、路上查、市场管等有力措施，取得了重大成果。为了进一步提高打击烟草非法贸易的效率，国家烟草专卖局与海关总署签署了联合打击卷烟走私备忘录，并在全国范围内建立起了打击卷烟走私联络员网络和情报系统，密切海关与烟草专卖管理部门工作人员的联系。

与此同时，针对目前国际烟草制品走私、制假向规模化、网络化发展的新形势，国家烟草专卖局除继续加强与政府有关部门的协调外，还积极探索加强国际间合作，打击跨国非法烟草贸易活动的途径。2003年，国家烟草专卖局、公安部、海关总署专门派出了联合代表团赴巴西，沟通两国打击非法烟草贸易活动的情况，共同探讨加强合作的有效途径。

近几年来，中国政府在整顿和规范国内市场经济秩序工作中，加大了打击走私卷烟和制售假冒商标卷烟等违法经营活动的力度，取得了明显成效。最近几年，中国烟草行业的卷烟产销量有所增长，税利增幅较大，得益于打私打假、整顿和规范市场经济秩序的工作。因此，对于打私打假工作，无论《公约》如何规定，中国烟草业将毫不松懈地始终坚持。

（二）严格禁止中小学生吸烟，不向未成年人售烟

国家烟草专卖局在严格执行国家有关烟草控制的法律、法规，加强烟草专卖管理的同时，主动开展了一系列有利于控烟的宣传工作和行业自律工作。

一是在行业内加强了国家有关烟草控制的法律、法规的宣传，引导企业合法地进行生产经营活动，树立遵纪守法、负责任的企业形象。2001年5月25日，向全行业发出《国家烟草专卖局办公室关于加强“禁止中小学生吸烟”宣传教育工作的通知（国烟办综[2001]44号）》。2001年7月6日，发出《国家烟草专卖局办公室关于规范卷烟包装有关用语的通知（国烟办综[2001]65号）》。2001年7月31日，发出《国家烟草专卖局关于自动售烟机有关问题的通知（国烟法[2001]431号）》，禁止各级烟草公司设置自动售烟机，要求各级烟草专卖管理部门加强对卷烟零售商户的监督管理，采取切实措施防止未成年人，尤其是中小学生购买卷烟、雪茄烟。2001年10月14日，发出《国家烟草专卖局关于规范卷烟包装体上有关警句标注的通知（国烟科[2001]579号）》。2003年8月26日，发出《国家烟草专卖局印发〈关于规范卷烟促销活动暂行规定〉的通知（国烟法[2003]482号）》。

二是加强对卷烟零售客户的宣传，防止向18岁以下的未成年人销售任何烟草制品。为了有效开展该项工作，国家烟草专卖局要求全行业各卷烟配送中心、批发网点及所辖范围的卷烟零售客户，都在柜台的醒目位置摆放“禁止中小学生吸烟、不向未成年人售烟”的警示牌，并自觉做到不向未成年人出售卷烟。2003年3月20日，向全行业发出《国家烟草专卖局专卖司关于稳妥进行卷烟零售市场合理化布局的通知（国烟专检一[2003]5号）》，对卷烟零售客户的合理布局提出要求，各地在具体实施中，中小学校周边100米范围内不予办理卷烟零售许可证。

三是通过开展社会公益活动，加强对青少年吸烟有害健康的宣传。烟草行业真诚地回报社会，热心于支持文化体育事业，热心于扶贫、救灾、助学、助残等公益和慈善事业，并且广泛参与社会有关劝阻青少年吸烟的公益活动。比如，国家烟草专卖局与宋庆龄基金会、全国少年工作委员会、中国控制吸烟协会等单位连续9年联合组织了以“无烟花季，健康成长”为主题的劝阻未成年人吸烟的“太阳花杯”系列公益活动，通过在全国中小学生中举办作文、英语、书法、绘画比赛和知识竞赛、“太阳花小使者”培训班、主题夏令营等活动，营造有利于青少年健康成长的良好环境。在9年多的时间里，全国有28个省、市、区的数千万中小学生及相关人员先后接受了宣传教育，劝阻青少年吸烟工作取得了显著效果。

（三）努力降低卷烟危害，关注消费者健康

卷烟作为一种有争议但有市场需求的合法产品，必须要在有所限制的条件下给予适当的满足。毕竟控烟不等于禁烟，在人们不能完全戒除吸烟习惯的情况下，生产和消费焦油含量低、有害成分少的卷烟无论如何总是要相对好一些。关注公众健康，积极研究开发卷烟减害技术，为消费者提供优质低害的卷烟产品，是正确解决“吸烟与健康”问题的有效措施。吸烟是成年人的自主选择，是一种社会性的消费习惯，我们需要加强“吸烟有害健康”的宣传教育，但在短时间内完全取消这种消费习惯是不现实的。因此，生产危害较低的卷烟产品与控烟工作并不矛盾。国家烟草专卖局高度重视烟草行业的降焦减害工作，通过多年不懈的努力，卷烟焦油量已从20世纪70年代末平均每支30毫克左右降低到2004年底的13.6毫克。目前，烟草行业正在积极开展新技术、新工艺、新材料的研究开发工作，努力研制和生产高质量、低危害的卷烟产品。实践证明，控烟工作的开展离不开烟草界的参与及合作，烟草业加强行业自律和大力推进科技进步是减少吸烟危害的最直接、最有效的途径。

二、《公约》的主要内容及实质性条款

《公约》以控制烟草为目的，对有关措施进行了明确规定，主要包括“减少烟草需求的措施”（第6至14条），和“减少烟草供应的措施”（第15至17条）。

《公约》中有多处明确要求缔约方为实现控烟目的，应采取立法或对现有法律进行调整，分别涉及被动吸烟、价格和税收措施、非价格措施、成分管制、成分披露、公众意识、包装标签、广告促销和赞助、向未成年人和由未成年人售烟、责任问题等。主要内容包括：

（一）减少烟草需求的措施

主要是针对烟草制品消费者购买和消费卷烟产品所采取的措施，以期达到使消费者减少吸烟的目的。这些条款有：

1、第6条第2款，税收和价格措施。要求在不损害各缔约方制定其税收政策的主权的同时，确定有关烟草控制的国家卫生目标，并酌情采取措施对烟草制品实施税收政策，并在适宜时实施价格政策。

2、第7条，非价格措施。要求各缔约方承认非价格措施是减少烟草消费的有效和重要手段，并采取有效措施及开展合作。

3、第8条第2款，公共场所吸烟。要求每一缔约方应采取有效措施，以防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所，适当时，包括其他公共场所接触烟草烟雾。

4、第9条，烟草制品成分管制。要求缔约方会议与有关国际机构协商提出检测烟草制品成分和燃烧释放物的指南以及对这些成分和释放物的管制指南。

5、第10条，烟草制品成分披露。规定每一缔约方应根据其国家法律采取措施，要求烟草公司向政府当局披露烟草制品成分和释放物的信息，并公开披露烟草制品有害成分和它们可能产生的释放物的信息。

6、第11条第1款，包装和标签。要求每一缔约方应在《公约》生效后3年内，根据其国家法律采取有效措施，确保健康警语和信息至少占香烟盒面积的30%～50%。

7、第12条，教育、交流、培训和公众意识。要求每一缔约方应酌情利用现有一切交流手段，促进和加强公众对烟草控制问题的认识。

8、第13条第2款，烟草广告、促销和赞助。要求每一缔约方在《公约》生效后的5年内，根据其宪法或宪法原则广泛禁止所有的烟草广告、促销和赞助，以及广泛禁止源自本国领土的跨国广告、促销和赞助。

第13条第3款，对因宪法或宪法原则而不能采取广泛禁止措施的缔约方，应限制所有的烟草广告、促销和赞助，以及限制或广泛禁止源自其领土并具有跨国影响的广告、促销和赞助。

（二）减少烟草供应的措施

主要是针对烟草制品生产和经营者所采取的措施。这些条款包括：

1、第15条第2款，标注销往目的地。要求每一缔约方应采取措施，确保所有烟草制品包装上带有标志，以协助各缔约方确定烟草制品的来源，并且根据国家法律和有关的双边或多边协定协助各缔约方确定转移地点并监测、记录和控制烟草制品的流通及其法律地位。

2、第16条第1款，向未成年人和由未成年人售烟。要求每一缔约方采取措施禁止向18岁以下未成年人出售烟草制品。

第16条第6款，要求每一缔约方应采取措施，对不遵守有关义务的销售商和批发商实行处罚。

第16条第7款，要求每一缔约方采取措施，禁止由18岁以下未成年人销售烟草制品。

（三）其他措施

1、第4条第1款，保护所有人免于接触烟草烟雾。要求加强烟草消费和接触烟草烟雾的健康风险的宣传，并采取适当措施，以保护所有人免于接触烟草烟雾。

2、第19条第1款，责任问题。要求在必要时，各缔约方应考虑采取立法行动或促进其现有法律政策，以处理刑事和民事责任，适当时包括赔偿。

三、实行烟草专卖有利于履行《公约》

对于世界卫生组织制定《烟草控制框架公约》，我国政府本着负责任的态度积极参与了相关工作，为《公约》制定工作的顺利完成发挥了建设性作用。我国于2003年11月10日签署《公约》，2005年8月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议决定批准《公约》。根据规定，《公约》应自批准文书交存于保存人之日后第90天起生效，也就是说《公约》将于今年年底或者2006年年初对我国生效。

我国政府历来重视烟草控制工作，江泽民同志1997年8月24日在第十届世界烟草或健康大会开幕式上的讲话中明确指出：“中国是一个地域辽阔、人口众多的发展中国家。烟草在我国的流行有比较长的历史，各地区烟草的产量、吸烟的人数以及人们对吸烟的认识，都有很大的差别。我国政府从实际情况出发，在控烟工作方面作了很大的努力。在广泛、深入进行宣传的同时，颁布了有利于保障健康、推动控烟工作的法规，并加强了控烟的科学研究和国际学术交流。我们对成年人积极进行正面教育和引导，提倡文明、健康的生活方式。对中小学生、未成年人吸烟采取了严格限制的措施。”

改革开放以来，中国政府发布并实施的针对烟草控制，以及涉及烟草控制的法律、法规达20多个。其中包括：《关于宣传吸烟有害与控制吸烟的通知》、《中华人民共和国烟草专卖法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国广告法》、《烟草广告管理暂行办法》、《关于在公共交通工具及等候室禁止吸烟的规定》、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》等。其中《中华人民共和国烟草专卖法》是对烟草控制措施规定最多的法律。实行烟草专卖，有利于我国顺利履行《公约》。

（一）有利于提高公众意识，防止未成年人吸烟

《烟草专卖法》第5条规定：“国家加强对烟草专卖品的科学研究和技术开发，提高烟草制品的质量，降低焦油和其他有害成分的含量。国家和社会加强吸烟危害健康的宣传教育，禁止或者限制在公共交通工具和公共场所吸烟，劝阻青少年吸烟，禁止中小学生吸烟。”实行烟草专卖，严格执行《烟草专卖法》，有利于公众健康意识的提高，尤其是有效防止未成年人吸烟现象的发生。

（二）有利于烟草制品成分管制和披露

《烟草专卖法》第18条、《中华人民共和国国家标准??卷烟》、《国家烟草专卖局关于境内销售的国外品牌卷烟包装标识规定的通知（国烟科[2001]55号）》、《国家烟草专卖局关于规范卷烟包装体上有关警句标注的通知（国烟科[2001]579号）》等文件都有关于表明焦油量、烟气烟碱量的规定。现行卷烟国标已经有焦油、烟碱、一氧化碳的检测方法，以及焦油、烟碱、一氧化碳限量标准或规定。近期已经发布并将于2006年1月1日开始执行的卷烟国标，在原有标注的基础上增加了标注一氧化碳的规定。实行烟草专卖，有利于上述法律法规及国家标准的执行，有利于产品质量同步提高，有利于消费者及时获得与烟草有关的有用信息。

（三）有利于烟草制品包装和标签规定的执行

对于烟草制品包装和标签，我国现有法律、法规包括：《烟草专卖法》第18条、《中华人民共和国国家标准??卷烟》、《国家烟草专卖局关于境内销售的国外品牌卷烟包装标识规定的通知（国烟科［2001]55号）》、《国家烟草专卖局关于规范卷烟包装体上有关警句标注的通知（国烟科［2001]579号）》、《国家烟草专卖局办公室关于规范卷烟包装有关用语的通知（国烟办综［2001]65号）》。实行烟草专卖，有利于卷烟生产企业统一执行国家对卷烟产品包装的规定，避免因包装标签的混乱对消费者的误导。

（四）有利于规范烟草广告、促销和赞助活动

《烟草专卖法》第19条明确规定：“禁止在广播电台、电视台、报刊播放、刊登烟草制品广告。”严格执行《烟草专卖法》，以及《中华人民共和国广告法》和《烟草广告管理暂行办法》，有利于规范烟草广告、促销和赞助活动，防止过度的产品宣传和不合理竞争现象的发生。

（五）有利于打击非法烟草贸易活动

严厉打击非法烟草贸易活动，是《烟草专卖法》及其《实施条例》的重要内容，是烟草专卖工作的一项重要任务，对于维护国家利益和消费者利益具有积极意义。烟草行业多年来坚持不懈地打击一切形式的非法烟草贸易活动，对整顿和规范烟草市场经济秩序起到了积极的作用。认真执行《烟草专卖法》，对于顺利履行《公约》十分重要。

总之，《公约》中的一些主要内容与我国《烟草专卖法》的规定是一致的，实行烟草专卖对保证我国顺利履行《公约》十分重要。我国对烟草实行专卖，有利于有效控制总量，保持布局合理和产销平衡；有利于淘汰落后生产能力，推进结构调整；有利于整顿和规范烟草市场经济秩序，打击非法生产经营活动。

国家烟草专卖局作为国务院烟草专卖行政主管部门，一直以来严格执行中国政府有关烟草控制的法律、法规，做到依法生产经营，关注公众健康。在《公约》制定过程中，国家烟草专卖局作为我国政府代表团参加谈判的成员单位，自始至终都以积极的姿态，认真做好了各项工作。国家烟草专卖局领导曾多次明确指出，中国烟草行业拥护中国政府在烟草控制上的立场和态度，并将继续按照政府的统一安排，认真做好一切工作。

实行烟草专卖有利于控烟工作的开展，中国履行《烟草控制框架公约》需要烟草行业的积极参与。 （转自《东方烟草报》）