编者按：经过多年酝酿，中国邮政体制改革大幕终于拉开。邮政体制改革在充分借鉴国企改革和国外邮政改革经验的同时，需要尽可能稳步推进，这是社会对邮政体制改革的共同期待。对于烟草行业来说，从行业本身的自然和经济特点出发，从现实的国情条件和行业背景考虑，现阶段最重要的还是继续坚持和完善国家专卖制度，进一步完善内部管理体制。

新 闻 回 放

邮政体制改革方案原则通过

国务院总理温家宝2005年7月20日主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过了《邮政体制改革方案》。邮政体制改革的基本思路是：实行政企分开，加强政府监管，完善市场机制，保障普遍服务和特殊服务，确保通信安全；改革邮政主业和邮政储蓄管理体制，促进向现代邮政业方向发展。改革的具体内容为：重新组建国家邮政局，组建中国邮政集团公司，成立邮政储蓄银行，实现一分为三。北京邮政和广东邮政成为首批改革试点单位。

在方案通过之前，中国邮政体制改革曾经历长达7年的探索。2005年7月14日，深圳邮政率先变革，深圳邮政物流局下属的6个中心正式开始模拟公司化运作，整合为物流公司（原储运中心）、EMS公司、网运公司（原邮运中心）、投递公司（原速递中心和普投中心）、速递公司和礼仪公司。

分别成立邮政管理局和中邮集团，只是邮政体制改革“政企分开”的第一步，而第二步的目标——把普遍服务业务和竞争性业务分拆，才是邮政系统面临的最大难题。

媒体评析.1  整体盈利催生改革方案

北京邮电大学教授王永江认为，改革方案中如何分拆普遍服务业务和竞争性业务、中国邮政集团公司与社会上的快递公司之间业务如何划分、邮政储蓄银行的转型将遵循什么步骤，这三个关键方面没有明确公布。另外，邮政业务还包括全国的邮票发行，这个方案中也没有提及。

“应该先立《邮政法》，然后按照法律的标准再进行改革。但由于邮政部门牵涉利益过于复杂，所以先进行改革实践，为最后立法扫清障碍。”王永江说。

在王永江看来，改革方案通过的时间比预料的要来得快。有业内人士认为，其中一个必要因素是，邮政系统已经实现了整体盈利。1998年邮政与电信分家，当时计划全国邮政系统在3年内盈利，国家按照80亿元、50亿元、30亿元、10亿元的过程，逐步减少补贴。2003年，党的十六届三中全会在《关于完善社会主义市场机制若干问题的决定》中明确提出“加快推进”邮政行业的改革。此时，邮政系统已经“彻底断奶”。在这个基础上，中国邮政又连续两年盈利，盈利能力逐步稳定下来。到2005年的第7个月，改革方案终于出台。（摘自新华网）

媒体评析.2  邮政体制改革的“去行政化”

不进则退，中国邮政必须进行市场化改革，尤其是在法制起点下的市场化改革。自发形成的市场雏形总是早于法律而出现，然而只有通过法律的建立，市场才会走向完善，这是世界各国发展市场经济的普遍共识。

电信、航空、电力等行业，要么缺乏一部符合市场规律的法律，要么抱着多年不变的旧法规不放。许多时候，这种行政监管主导模式不是在促进行业进行更有力的市场化改革，而是希望长期维持一个原有局面不动。全国最大信函被盗案引发的四川星河建材有限公司状告四川省邮政局、绵阳市邮政局一案已经宣判，原告败诉。按照现行《邮政法》的法律逻辑，“邮政企业对平常邮件的损失不负赔偿责任”，你的邮件丢失了，或者被扔进垃圾桶了，该你倒霉。给一个行业“去行政化”，首先要从法律层面动刀，没有法律的要立法，有“旧”法律的先要去行政化色彩，重新修订更符合市场发展规律的新法，这才叫真正的体制改革。（摘自《证券时报》）

媒体评析.3  邮政体制改革的三大误区

一是完全市场化。邮政要面向市场，但不能完全市场化，更不能民营化、私有化。市场经济不等于市场社会，也有其失灵的地方。邮政、通信恰恰就属于这一领域，不能或不能完全由市场进行调节。即使西方发达国家，比如美国，实行市场经济二百多年，而且是最早加入世界贸易组织的成员国，该国邮政的性质、地位没有根本改变过，直到现在也没有迹象表明要改变。基于邮政的特殊性和市场的失灵，万国邮联国际局总局长利维先生一再强调：国家开办国家所有，承担普遍服务职责，可以企业式经营但不能民营化（私有化），是邮政体制改革必须遵循的三个基本原则。这是对世界各国邮政体制改革的经验总结。

二是什么都要放开。我国邮政承担的以信件寄递业务为核心的普遍服务，是明显的政府行为，不是企业行为，更不是商业行为，不属市场开放的范围，我国在加入世界贸易组织议定书中未作具体承诺，并有保留专营业务的声明。美国和一些国家不仅不考虑信件市场开放问题，而且在“9·11”事件之后加大了对邮件特别是对信件专营监管的力度。

三是把邮政当作一般垄断。从形式上看，专营也是垄断的一种表现形式，但从内容看，专营与垄断又不是一回事，专营是垄断的一种特例。正因为如此，世界各国包括西方发达国家的邮政都实行信件专营。虽然各国的国情不一，实行信件专营的形式和程度不同，但世界各国都不把邮政当作垄断行业，其反垄断法或反不正当竞争法都把邮政排除在外。我国有13亿人口，9亿在农村，注定我国邮政提供的普遍服务是要亏损的。所以，我国邮政虽然具有一定的特定意义的“垄断性”，但不能当作一般垄断来反对。（摘自《中国经济周刊》）

国外邮政体制改革的警示

世界邮政体制改革在20世纪80年代经历了第一次高潮，进入21世纪后又开始了第二次高潮。但是，英国、俄罗斯、新西兰、阿根廷四国邮政体制改革走“回头路”也给了我们很多警示：1.邮政体制改革应谨慎稳妥。邮政是一个国家政权是否巩固、运行是否正常和社会秩序是否稳定和谐的重要标志。2.邮政市场化改革应实事求是。邮政作为特殊公共服务业，有自己的特殊规律，如普遍服务、特殊服务等都不属于市场经济范畴，市场化运作在这些领域失灵。3.邮政不能私有化。美国邮政的国家垄断力度为世界之最，其“使整个国家联系在一起”的法定功能从不动摇，向国民提供的公共福利型产品和服务始终如一。4.信函专营不能取消。信函由邮政专营是实现普遍服务和保证人民通信权利的需要，尽管信函专营范围可以随着经济的发展和邮政的进步逐渐缩小。中国邮政信件专营事实上被完全打破，成为全世界专营保护程度最低的国家之一，受到成千上万家国内外快递公司挤压和蚕食，教训不可谓不深。5.政府监管必须加强。邮政体制改革必须由政府主导，必须由政府立法，邮政在市场化过程中必须加强政府监管。6.不能随便撤并网点和裁员。7.他国经验不能照抄照搬。（摘自《财经界》）

参考资料

国外邮政体制改革的四种模式：（1）上市股份公司——德国模式。荷兰也属于此类模式，自1989年开始改革，1998年成功收购TNT，政府售出65%的股票诞生了荷兰邮政集团。（2）国有股份制公司——英国模式。1981年邮电分营后，英国邮政重组为国有邮政集团公司；2000年实行政企分开；2001年进行公司化改造，成为国有股份制公司。采用这类模式的有新西兰邮政、瑞典邮政等。（3）国有企业（独资公司）——法国模式。法国邮政集团是国有企业，而所属的子公司是股份制公司。采用这类模式的还有澳大利亚邮政、加拿大邮政等。（4）政府机构——日本模式。日本邮政、韩国邮政属于国家经营的事业机构；美国邮政属于政府下属的一个独立执行机构，邮政职工都属于国家公务员，这类国家邮政只允许实行收支平衡或微利。

专 家 点 评

继续坚持和完善烟草专卖制度

国家局经济研究所  李保江/文

在国家加快推进垄断行业改革与重组的大背景下，中国邮政自1998年与电信分家以来，近期再一次进行了重大改革。此次邮政体制改革的主要内容一是设立独立的邮政监管机构，重新组建国家邮政局；二是组建中国邮政集团公司，负责经营各类邮政业务；三是分立邮政储蓄业务，加快成立邮政储蓄银行。

石化、电信、民航、电力、邮政等垄断行业相继进行了改革与重组，国家专卖制度下的烟草行业自然会受到越来越多的关注。一些人认为，取消国家专卖将是烟草改革的必然取向。不过，依笔者看来，从烟草的自然和经济特点出发，立足于现实的国情条件和行业背景，现阶段烟草行业必须要继续坚持和完善国家专卖制度，并进一步完善行业内部管理体制。

坚持和完善国家专卖制度，是实现控烟的有效方式。烟草是一种具有健康危害性的产品，同时也存在一定的负外部性，但它却有着非常广泛的市场需求。对于这种特殊产品，既不能仅靠市场机制来调节其生产和销售，更不能放任其自由发展，国家必须对其进行严格管理和适当控制。国务院副总理曾培炎指出：实行烟草专卖，是最好的控烟措施。作为世界上吸烟人口最多的国家，我国对烟草实行专卖制度，严格按计划组织生产和销售，严厉打击各种非法烟草制售行为，这是保障烟草行业健康发展、实现控烟最为有效的方式。另外，在国家烟草专卖制度下，烟草企业并不是一般意义上的自由竞争企业，它是由国家投资并严格执行专卖本意要求的国有企业，在追求经济效益的同时，它必须把提高烟草制品质量作为刚性的任务和责任，而这对于有效减少吸烟危害、切实维护消费者利益是非常有利的。

坚持和完善国家专卖制度，是中国烟草抗衡跨国烟草公司的重要手段。中国拥有数量庞大的吸烟人口，跨国烟草公司一直渴望进入中国这块全球最大的烟草市场。过去多年，中国烟草从维护国家整体利益的角度出发，较好地发挥了专卖制度的优势，有效限制了跨国烟草公司对国内市场的挤占，在一定程度上避免了由于外烟大量进入而导致的税利流失和吸烟人口增加等问题。目前，奥驰亚集团、英美烟草公司、日本烟草产业株式会社这三大跨国烟草公司，在不包括中国在内的世界烟草市场上已牢牢控制了60%以上的市场份额，但在中国烟草市场上，它们所占份额不到1%（走私烟除外）。客观地说，在许多国家烟草市场纷纷被跨国烟草公司挤占甚至垄断的情况下，我国烟草企业仍然保持着99%的国内市场份额，这与烟草行业实行国家专卖制度是紧密相关的。最近几年，各大跨国烟草公司纷纷加大对发展中国家的市场扩张力度，一些发展中国家（特别是东欧和东南亚等地区）的民族烟草企业，由于缺乏同跨国烟草公司竞争抗衡的实力，纷纷被收购或被迫退出市场。从我国烟草企业的市场竞争力来看，尽管近年来有了较大提高，但与跨国烟草公司相比仍然存在很大差距。面对具有强大竞争实力的跨国烟草公司急于进入中国市场的严峻形势，坚持和完善国家烟草专卖制度、执行限制外资进入烟草领域的国家产业政策，这是中国烟草在总体竞争实力相对较弱的现实情况下，有效抗衡跨国烟草公司的重要手段。当然，在发挥制度优势保护民族烟草企业的同时，烟草行业也必须通过深化内部改革、加快联合重组、整合要素资源以及大力实施“走出去”发展战略等，努力培育一批具有国际竞争力的大企业和大品牌，尽快提高中国烟草参与国际市场竞争的总体实力。

坚持和完善国家专卖制度，是遏制假烟、走私烟蔓延泛滥的基础保证。由于烟草制品的社会需求量很大，制造工艺相对简单，加之又是一种税负较重的商品，因此通常是各种不法行为容易涉足的领域。从世界范围看，卷烟制假、贩假、走私现象长期以来较为普遍，它不但造成了政府财政税收的大量流失，而且也严重损害了消费者与合法烟草企业的正当权益。我国对烟草行业实行国家专卖制度，既保障了专卖管理的权威性和统一性，又把专卖管理与生产经营的利益有机统一起来，能充分调动各方面打假打私的积极性和保障打假打私的人员和经费支出，这对遏制假烟、走私烟的蔓延和泛滥，对防止国家税利流失、维护消费者利益与合法企业的正当利益都是较为有利的。目前，我国常年保持的烟草专卖稽查人员达5～6万人，每年为烟草打假打私都要出动300多万人次，直接和间接的经费支出高达数十亿元，在始终保持高压态势的情况下，基本遏制了假烟、走私烟的泛滥之势。不过，受多种社会经济因素的影响，现阶段烟草行业的打假打私任务仍然非常艰巨，卷烟制假、贩假、走私行为随时都有可能反弹。在这种现实国情下，烟草行业只有进一步坚持和完善国家烟草专卖制度，才能够有效打击卷烟制假、贩假、走私等各种非法行为，为维护国家利益、消费者利益提供基础性保证。

坚持和完善国家专卖制度，与发展社会主义市场经济并不矛盾。我国的烟草专卖制度是通过法律确定下来，是由国家对各种烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营、统一管理的制度。在中国已经成为世界贸易组织正式成员和国家加快对垄断行业进行市场化改革的宏观背景下，虽然这一制度会受到越来越多的社会关注，但立足于实践进行客观分析，坚持和完善国家烟草专卖制度是符合我国国情、符合国家经济政策走向的，它与发展社会主义市场经济并不矛盾。第一，国家烟草专卖是由国家来实施的法定专卖，专卖的目的是为了维护国家利益和消费者利益，而不是维护烟草行业的垄断利益，这与发展社会主义市场经济的总体目标是相吻合的。第二，国家烟草专卖要求有计划地组织烟草生产和销售、不断提高烟草制品质量和减少吸烟危害，这有利于控制烟草的盲目发展和无序扩张，这符合日益高涨的全球性控烟趋势，符合中国社会经济的发展需要。第三，国家烟草专卖并不排斥市场和竞争，一方面中国烟草与跨国烟草公司在进行着国际化竞争，另一方面国内烟草企业和品牌之间也存在着激烈竞争。从客观实践来看，市场机制对于优化烟草资源配置、推进企业联合重组和提高中国烟草总体竞争实力一直发挥着非常重要的作用。第四，国家烟草专卖下的垄断是一种以国家为执行主体的法定垄断，它与其他行业的自然垄断或行政性垄断有着根本的不同。对其他行业而言，强调打破垄断，主要是为了让消费者以较低的价格获得较多的产品和服务；但对于烟草这种具有健康危害性的产品而言，国家必须通过有计划地组织生产、征收高税和加强价格管理等方式，达到尽量减少居民吸烟的目的。在发展社会主义市场经济过程中，国家不可能放任烟草行业自由竞争和自由发展，由国家对烟草实行垄断经营在经济上和政治上都具有广泛的合理性。第五，从实践来看，只要切实搞好内部管理监督和注重自律建设，烟草行业目前的管理体制对落实国家烟草专卖制度的各项要求和保持烟草行业的平稳发展，仍然具有显著优势并将继续发挥重要作用。