两个切实维护：诠释烟草专卖的真谛

本刊记者 王歆/文

“两个切实维护”是国家垄断的本来意义

中国进行的经济体制改革进行了二十余年，在破与立、分与合、成与毁、用与弃的过程中，中国社会面貌正呈现出巨大的变化。随着改革的深入，人们对市场经济的理解也越来越深刻，从行业的角度来说，最可喜的是我们对垄断这个概念的理解越来越清晰。

毋庸置疑，在整个大的市场经济条件下，反垄断是维护市场行为、维护竞争秩序的必然需要，但反垄断也绝对不排斥那些对维护本国整体经济利益和社会公共利益有重大意义的行业或领域，以及那些对市场竞争关系影响不大、但对整体利益有益的限制竞争行为。

之所以如此，是因为自由竞争本身也存在消极因素。垄断作为竞争的对立面，在某种程度上可以说，自由竞争的消极方面正是垄断发挥积极作用的领域。如果垄断的积极作用占主导地位，政府便会从整个国家利益的范畴去综合考量，必定会做出限制特定领域竞争的行为选择。这也就是即使在市场经济高度发达的欧美等国家，在邮电、通讯、自来水、铁路等公用事业以及银行、保险等社会影响大的产业，也允许存在垄断状态或垄断行为的原因——纯粹是出于“社会公益”或曰“公共利益”的价值诉求。

这些限制竞争行为主要分为两种，一是自然垄断，二是政策性垄断。对于我们行业来说，以烟草专卖为形式的国家垄断正是政策性垄断的一种。

所谓国家垄断，是指国家直接垄断，即法律不仅规定允许垄断和限制竞争，而且还规定由国家直接投资经营，并在一定程度上排除非国家资本的进入。需要指出的是，国家直接垄断现象不仅对中国这种发展转型中的国家尤其重要，在西方发达资本主义国家也大量存在。国家垄断是基于国家政策实行的，并往往以国家权力机关制定的法律作依据。它是一种出于政治和社会的安定、国防安全等原因的合法行为，一定的国家垄断对社会来说是必需的。

那么，国家为什么要对烟草实行国家垄断呢？

《烟草专卖法》开宗明义：“为实行烟草专卖管理，有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，提高烟草制品质量，维护消费者利益，保证国家财政收入，制定本法。”一语点出烟草专卖的立法宗旨，即烟草行业之所以实行国家垄断的原因。烟草实行专卖的主体是国家，烟草行业确保国有资产保值增值，切实做到“两个维护”，这是国家垄断的本来意义。

总的来说，国家实行烟草专卖制度，是科学认识烟草及烟草制品特殊性和烟草行业生产经营特殊性，并在认真总结烟草行业自新中国成立以来发展的正反两方面经验教训的基础上，根据我国处于社会主义初级阶段这一基本国情，基于维护国家利益和消费者利益，增强财力，满足推动社会发展的需要而进行的制度创设，是一项改革的决策。也就是说，正是出于切实维护国家利益和消费者利益的需要，国家才会颁布《烟草专卖法》，在烟草行业实行国家垄断。如果不能达到这一要求，烟草行业也就失去了实行国家垄断的理由。

事实也有力地证明了国家实施烟草专卖制度所取得的巨大成就。二十多年来，行业持续快速发展，宏观调控能力有效增强，产供销协调发展，改善和提高了卷烟产品的质量和结构，对于满足消费者需求，尤其是为国家财政积累做出了巨大的贡献。这些成绩的取得，根本原因是国家垄断发挥了巨大的作用，这种制度充分适应了烟草行业生产经营的内在要求，使行业在二十多年的发展过程中，有效发挥了宏观调节、结构调整、市场控制、规范秩序、节约资源、制止浪费、集中力量等多方面的体制优势。所以，在行业各项改革推进中，一定要牢牢把握如何有利于专卖制度的巩固和完善，而不能损害和削弱这一制度。

“两个切实维护”防止行业走向行政垄断

烟草行业由于实行特殊的专卖体制，在市场经济不断发展完善的环境下，如何做到切实维护国家利益和消费者利益，必然引起社会更多关注。因此，烟草行业在充分发挥国家垄断的体制性优势的时候，要尤其注意一个问题：不要将国家垄断操作成为行政垄断。

行政垄断是相对于经济性垄断而言的，是指政府机关或其授权的单位凭借拥有的行政权力滥施行政行为，而使某些企业得以实现垄断和限制竞争的一种状态和行为。在我国，行政垄断的影响和危害甚大，这与我国过去长期实行计划经济体制、行政权力广泛干预经济、政企不分等现象严重密不可分。即使经过多年经济体制改革，但时至今日行政权力与经济力量仍有着千丝万缕的联系，因而行政垄断和限制竞争仍大量存在。当然，除了体制的原因，行政垄断的产生与存在还是地方利益和部门利益驱动的结果，“行业保护”和“地区封锁”已成为我国社会主义市场经济的发展完善和统一市场最终形成以及维护自由公平竞争秩序的最大障碍。可以说，行政垄断的普遍性、严重性和危害性决定了规制行政垄断是我国反垄断的重要任务和主要内容之一。

对于烟草行业来说，正是缘于国家垄断才使得我们在生产经营活动中，创造出大大超过社会平均利润的超额利润。然而，有些同志在这个方面认识不清，直观地认为这就是行业创造出来的，就应该享有这部分的利益。这种认识其实是非常错误的。烟草行业当然有自身正当的、合理的利益，但我们不能追求和享受国家垄断体制因素带来的超额利润，否则仅从一己私利出发考虑，将会使行业走向行政垄断的误区。行业的超额利润来自国家对烟草这种特殊消费品“寓禁于征”的政策，是广大烟农、零售户、消费者和烟草行业共同创造的结果。因此，这些钱只能用于国家、用于人民。如果不是一直坚持这一点，而是将属于国家和人民的利益放到行业自己的“小篮子”里，烟草专卖就不是国家垄断而是典型的行政垄断，就将成为反垄断的对象。这无论对于烟草行业的发展还是对于国家利益都是有百害而无一利的。

在当前行业重要的调整时期，在经济运行上我们面临着高位运行的巨大挑战，却不时有来自内部的不和谐的问题：“两烟”生产经营中，部分企业的超产瞒产、体外循环；投资决策中，部分企业乱投资、乱担保造成的国有资产流失；部分企业财务管理混乱以及部分领导干部不注意自身言行的行为，破坏了行业形象，损害了国家利益，造成社会上部分人对行业国家垄断的性质认识不清，对我们的专卖制度产生怀疑，给行业的发展带来了很大的负面影响。

应当说，树立国家利益至上、消费者利益至上的行业共同价值观，这不仅仅是思想层面的问题，同时也是一个实践的问题。只有我们用自己的实际行动去践行“两个维护”，我们才能继续在国家专卖制度和相关政策的支持下推进行业的发展，完成重要调整时期的工作任务。

国家垄断下的市场机制保障“两个切实维护”

烟草行业要确保国有资产保值增值，为群众提供更好的烟草制品才能做到“两个切实维护”，但真正要做好需要付出不懈的努力。

在专卖制度下，烟草由于实行严格的市场准入制度，分销环节是垄断经营，因此其市场体系建立、市场机制发挥具有一定的特殊性。如果处理不好，可能带来行业相对封闭保守，企业活力不足，对市场反应迟钝等问题，对国家利益和消费者利益带来损害。我们必须在坚持专卖制度的前提下，以市场为取向进行改革，目的就是要提高烟草市场化水平，提高企业适应市场的能力，建立起完善的市场体系，打破地区封锁，形成统一、开放、竞争、有序的全国烟草大市场，这正是国家垄断所要求的，否则就不是真正意义的国家垄断。

当前，行业上下正在热烈开展“牢固树立国家利益、消费者利益至上的价值观”大讨论活动。（魏侠利 摄）

改革必须解决在垄断经营条件下如何实现充分有效竞争的问题。在现行管理体制下，烟草竞争主要体现在品种特色和服务质量上，即优质的产品、优良的服务。卷烟工业企业努力提高产品研发能力和工艺水平，在产品品种特色上下功夫，满足消费者的需要，拥有真正的、稳定的消费群体。流通企业要在提高服务质量上下功夫，通过优质服务，真正做到品种让消费者自由选择，货源满足零售客户需要，使卷烟工业企业、零售客户、消费者满意，与卷烟工业企业和零售户建立以利益为纽带的合作伙伴关系，只有这样才能适应市场经济发展的需要，稳定现有的市场份额。

以此为目标，全行业在坚持国家烟草专卖制度前提下的改革，为行业发展不断注入了新的动力和活力，有力地促进了资源优化整合和效益持续较快增长。

始于2003年的以工商分开为突破口的行业经济体制改革，使全国卷烟市场化水平有了明显提高，有效缓解了长期存在的地区封锁问题，企业来自市场竞争的压力不断增大，优势企业和名优品牌规模扩张迅速推进，重点企业、重点品牌由强趋弱的现象得到根本改变，解决了国家垄断行业内部的竞争问题。

随着市场的发展，行业不断增强自身的能力，努力适应和满足市场需求。通过加强宏观调控，有意识地增加低档烟的有效供给，解决市场供求的结构性矛盾；正在试点的按客户订单组织货源工作更是一场尊重市场的新革命，将烟草行业的流程重塑为从市场和客户的需求出发、快速反应、适度引导市场的拉动式业务流程，解决工商企业在货源生产和组织上因非市场因素的影响和片面追求利润的倾向造成的问题。

从行业在国家垄断体制下对市场经济的理解和适应能力一步步深入来看，国家垄断的行业体制没有束缚烟草行业市场化的脚步，内部有效竞争的市场机制完全可以在国家垄断的体制下建立起来，从而保障有效竞争带给国家和消费者的利益。

同时，正是由于实行了“统一领导、垂直管理、专卖专营”烟草专卖制度，使得烟草有条件举行业之力在一些有利于国家利益和消费者利益的重大问题上集体攻关、整体推进。诸如正在孜孜进行着减害降焦的不懈努力，力争为消费者创造“高香气、低焦油、低危害”的卷烟产品；诸如推进卷烟销售网络建设，加速由传统商业向现代流通的转变；诸如打击制售假冒卷烟的行为；诸如通过组织结构调整形成规模效益，力争为国家创造更多税利；等等。所有这些因国家垄断带来的优势，烟草行业正在使其发挥更大的效力，力争能为国家、为消费者创造更多的价值。

当前，国家局明确提出烟草行业正处于重要调整时期，调整的主要目的就是要通过资源的有效整合，实现资源优化配置和充分利用，提高中国烟草总体竞争实力，更好地维护国家利益、人民利益。目前这种调整已经进入了从重点突破到全面推进、从企业层面到管理层面、从体制改革到制度创新的全面调整阶段，必然会涉及到更多更深层次的矛盾和问题，任务十分艰巨繁重，需要专卖制度的巩固和完善为其提供坚实基础。在这个时候，强调“两个切实维护”的行业价值观，明确其为烟草专卖的立法宗旨，为改革的顺利推进肃清思想，创造良好的市场环境，提供有力保障。其中深意，需要行业的每一位职工用心来理解，用实际行动来践行。

《烟草专卖法》开宗明义：为维护消费者利益，保证国家财政收入，制定本法。（魏侠利 摄）

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专卖制度是烟草行业的根本制度，它既是烟草企业从事生产和业务经营活动的法律保障，也是烟草专卖行政管理部门行政执法的基本依据。可以说，这个制度是烟草行业持续稳定协调健康发展的基石。

国家实行烟草专卖制度，其目的是通过立法，对烟草专卖品的生产和经营实行严格的管理和监督，维护消费者利益，保证国家财政收入。这个立法宗旨，从《烟草专卖法》开始实施的那天一直到现在，始终没有改变。

全面深入地认识烟草实行专卖是国家垄断，而不是一般意义的行政垄断，对我们今天完整理解国家利益至上、消费者利益至上的行业价值观，并将其落实到实际行动当中，尤其具有重要意义。