编者按：本期“学习”栏目继续刊登由本刊评论员和记者撰写的“牢固树立国家利益、消费者利益至上的价值观”系列文章——《坚持专卖立法的根本宗旨》和《两个切实维护：诠释烟草专卖的真谛》。这两篇文章围绕“‘两个切实维护’是专卖立法的根本宗旨”，从不同角度阐述了对这一主题的认识和理解，希望能给大家一些启发。

坚持专卖立法的根本宗旨

——二论切实维护国家利益、维护消费者利益

本刊评论员

当前，烟草行业正处于重要的调整时期。在坚持和完善烟草专卖制度的前提下，全行业必须牢固树立国家利益至上、消费者利益至上的共同价值观，努力做到切实维护国家利益、维护消费者利益。这是烟草专卖管理工作适应行业改革与发展的需要，是坚持加强专卖队伍建设、提高依法行政水平的需要，也是坚持专卖制度不动摇，充分体现立法宗旨的需要。

国务院在《关于2005年深化经济体制改革的意见》中明确指出，要完善烟草行业管理体制。国家对烟草实行专卖制度，《烟草专卖法》作了非常明确的表述，即要“有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，提高烟草制品质量，维护消费者利益，保证国家财政收入”。1991年《烟草专卖法》颁布实施以来，国家经济环境发生了很大变化：完成了由计划经济向社会主义市场经济的转变，商品短缺的时代已经结束；我国成功加入世贸组织，对外开放水平全面提高；《行政许可法》已正式实施，各级行政机关加快了依法行政的步伐；《烟草控制框架公约》开始正式生效，我国将在全国人大审批后正式履约。与此同时，烟草行业经历了两个发展周期，现在正经历第三个发展周期，经过了四年高速增长后，进入较为稳定的增长期。但是，所有这些变化都不会也不应该改变《烟草专卖法》的立法宗旨——维护国家利益、维护消费者利益。

专卖制度是烟草行业健康持续发展的生命线。（汪为民 摄）

维护国家利益、维护消费者利益，坚持专卖立法宗旨不动摇，寓禁于征是实质。烟草业是国家财税的重要来源，直接涉及国家利益和消费者利益。卷烟的特殊性在于：作为一种商品，它的价格与价值严重背离，因此获利空间很大；作为一种产品，它的制作手段较为容易，所以严格市场管理的难度相对加大；作为一种消费品，它不是生活必需品，而且吸烟有害健康。国家通过特许经营和高额税赋的手段，对卷烟这种特殊商品限制生产和消费。因此，卷烟产品的适度生产和消费比较多的是不仅仅通过价格调节，而且还是通过高额税赋调节来实现的。只有通过垄断经营的手段，来达到为国家提供财政积累和为消费者提供合格产品的目的。“专卖”与“专营”是一致的，它们都是因为商品的某种特殊性，而在流通环节采取特许经营的方式。但我们强调坚持专卖制度不动摇，因为“专卖”与“专营”不是等同的。“专营”一般是由国家政策出台而实行，它会因商品余缺而变化。“专卖”除了必须对商品征以高额税赋外，更重要的是它是通过法律确定下来的，不会因商品短缺或过剩而改变。“专卖”比“专营”更权威，更稳定，也更能体现国家对于卷烟产品寓禁于征的初衷。坚持烟草专卖制度，通过寓禁于征的做法，就能更好地维护国家利益和消费者利益，并且是长远的和稳定的利益。

维护国家利益、维护消费者利益，坚持专卖立法宗旨不动摇，垄断经营是手段。《烟草专卖法实施条例》规定，“国家对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营、统一管理”。烟草专卖制度实行以来，烟草行业改革和发展取得了很大的成绩，也积累了宝贵的经验。在新时期，烟草行业面临着深化改革和加强管理，确保持续稳定协调健康发展的任务。烟草行业的深化改革必然引起社会的关注，关注的焦点是对垄断经营的看法，除从卷烟的特殊性出发认识到必须由国家对其垄断经营外，社会关于反对垄断的认识也是不断深化的：垄断状态不等同于垄断行为，必须禁止的不是垄断状态而是垄断行为。反对垄断不再强调市场结构，而是突出市场行为，反对由垄断造成的对市场经济秩序的破坏。烟草行业在坚持专卖制度的前提下，完善行业管理体制，积极引入市场竞争机制，反对由于地区封锁造成的对市场经济秩序的破坏；突出市场行为，推行管理体制创新，实行工商分开，着力建立统一、开放、竞争、有序的烟草市场体系，并坚决反对滥用垄断地位的行为。烟草行业的垄断是国家垄断，它必然产生超过社会平均利润率的超额利润。因此，决不能把法理上归属国家和全体公民的利益转化为行业自身的特殊利益。烟草行业享有国家赋予的特殊垄断地位，应该而且必须做到对国家和消费者负责，切实维护行业形象、维护国家利益和消费者利益。

维护国家利益、维护消费者利益，坚持专卖立法宗旨不动摇，保障市场是要求。专卖体制下的烟草行业既是管理者又是生产者，担负着满足市场需求，向消费者提供合格产品的责任。要继续坚持“控量、促销、稳价、增效”的方针，在抓好产品结构调整的同时保持卷烟销量的稳定；在积极推进品牌扩张的同时保持卷烟价格的稳定；在满足市场需求的同时保持卷烟质量的稳定，要努力做好降焦减害的工作。烟草专卖制度既是控制卷烟消费又是降低卷烟危害的最好手段。烟草行业在生产经营的两端，维系着两个“千家万户”。要加大对烟草“三农”工作的支持力度，为烟农提供更加优质的服务。继续提高卷烟销售网络建设水平，努力为零售户提供适销对路的卷烟产品，从货源供应和毛利率的水平上保证零售户的合理利益。要坚持稳价促销的政策，扭转销量下滑决不能以牺牲价格为代价，这是专卖商品的特性所决定的。烟草企业在追求高效益的同时，不能忘记对社会的责任，工商企业都要关注低档卷烟市场，满足社会低收入群体的需求。要坚决克服以税利定结构和以毛利率定品牌购进的做法，精心组织好按订单供货试点工作。专卖制度下的各级烟草企业，不是一般性的生产企业，它对于保障市场供应担负着不可替代的责任。我们强调坚持和完善专卖制度，这并不排斥市场机制。相反，专卖制度下的烟草行业适应市场能力越强，专卖制度就越具有生命力。烟草行业只有深化以市场为取向的改革，克服非市场因素，才能做到保证市场供应，切实维护国家利益和消费者利益。

维护国家利益、维护消费者利益，坚持专卖立法宗旨不动摇，依法行政是关键。《行政许可法》的实施决定了烟草专卖机关必须依照国家的法定职权行政。《烟草专卖法》解决的是专卖机关有何种权限的问题，而《行政许可法》解决的是专卖机关的这种权限如何规范行使的问题。行政许可法的实施为烟草专卖体制注入了新的生机和活力。各级烟草专卖机关要按照国家局关于加强零售许可证管理通知的要求，使这项工作更加符合卷烟零售市场实际情况的需要。行业的改革与发展对烟草专卖管理工作提出了新要求，为此，需要认真总结烟草行业改革和发展的经验，进一步确定新的目标、任务和措施。必须加大执法力度、创新工作思路，使专卖管理的方式和内容随着形势的变化而调整。专卖管理工作要适应工商分开、职能转变的新形势，要适应联合重组向更高水平、更高层次推进的新形势；要适应当前进一步加强打击制售假烟工作的新要求，要适应依法行政的新要求；要继续强调“内管外打”的方针，“内管”是基础，是重点。继续深入开展治理体外循环工作，提高行业自律能力。在进一步规范市场秩序的基础上，把卷烟打假打私作为“外打”工作的突出重点，打源头、破网络、清市场，把打击销售假烟网络作为解决制假问题的治本之策来抓。各级烟草专卖机关要做到职权法定、依法行政、有效监督、高效便民。只有这样，才能给国家积累更多的财政收入，给消费者提供更满意的服务，切实维护国家利益和消费者利益。

《烟草专卖法》是一项国家法律制度，是烟草行业的根本制度。它既是烟草企业从事生产和经营活动的法律保障，也是专卖机关行政执法的基本依据。专卖制度是烟草行业健康、稳定、可持续发展的基石，是生命线。坚持专卖立法的宗旨，是我们工作的根本；维护专卖立法的宗旨，是我们工作的责任。只有这样，才能切实维护国家利益和消费者利益。