注重自律，是行业提出的在坚持和完善烟草专卖制度前提下，必须着力解决好的重要课题之一。5月31日行业加强内部管理监督工作会议后，行业各个单位结合自身的实际情况，积极落实国家局的要求。本刊派出记者分赴上海、河北和山西进行采访，报道他们加强内部管理监督的实际举措。

沪冀晋奏响自律进行曲

本刊记者 冯林 袁博 刘娜/文

上海烟草：规范履权 铸就“规范”形象

“历史和现实都表明，不受监督的权力必然导致腐败。要按照十六大提出的建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制的要求，大力加强权力监管制度和机制建设。”上海烟草（集团）公司通过构建以规范履权为核心的监管体系，针对权力的行使进行控制和约束，用实际行动践行了胡锦涛同志这一重要论述。

标准化“监管模式”成为上海烟草（集团）公司监管体系建设的新坐标。（上海烟草（集团）公司 供图）

众所周知，上海烟草（集团）公司因其特殊体制，人财物、产供销、内外贸归于一体，权力相对集中，资金周转量大，却长期在行业内以“规范”而著称。公司综合管理处处长陈烨诠释说：“这得益于为落实保护国有资产保值增值、保护党员干部健康成长的双保护工程，我们在探索与实践中逐步形成了党风廉政建设教育、监管、保障三个体系。”三个体系的核心是规范履权，关键是完善机制制度建设。无论是加强财务管理和审计监督，抑或是加强专卖监督管理和整顿规范工作，权力运转的整体流程都受控于监管体系。可以说，规范履权为铸就“规范”形象提供了根本保证。

为构建一个行之有效并不断完善的监管体系，上海烟草（集团）公司走过了一段不懈努力的历程。由“寓监于管”向“管理监督一体化”转变，是监管体系日益成熟的表现，“管理监督一体化”也成为其最为重要的基本特征。2004年9月，公司正式提出“以标准化推进管理监督一体化”。这标志着监管体系正式结束置身于经营管理之外的游离状态，与公司标准化管理体系实现无缝对接的全面融合。实行标准化管理是现代企业管理的新模式，标准作为生产活动必须共同遵循的准则和依据，具有很强约束力。当“管理监督一体化”的相关制度上升为标准，标准也同样成为监督管理的准则和依据，监管体系的水平和力度必然得以进一步提升。

追溯至2000年，在“寓监于管”的监管体系下，上海烟草（集团）公司下属6个企业和12个联系点单位建立了18个“监管模式”。其核心内容是锁定履权界限，规范程序操作，实现权力的相互制衡。2003年，公司党委又提出了“管理监督一体化”的新思路。“管理监督一体化”是指管理监督同步考虑、同步实施、同步检查考核，在管理中加强监督，在监督中促进管理，把对权力的监督制约贯穿于生产经营业务的各个方面、各个环节。2004年，公司进一步明确管理监督一体化必须向全方位覆盖、全过程监管的方向发展。这一条轨迹为如今用标准化的形式和要求推进与提升“管理监督一体化”做了坚实的铺垫。

从“寓监于管”到“管理监督一体化”，这中间有些什么变化？公司监察室主任佘日荣作了解答。一方面是理念的变化，不再把监督视为管理的从属来看待，提出“管理监督一体化”可以体现两者属性的同一性。另一方面，两者的职能一体性得到充分认识，企业的管理者本身担负着国有资产保值增值的责任，既要抓经营管理，还要抓监督和制约，既是监督者又是被监督者。无论“寓监于管”，抑或“管理监督一体化”，都集中地表现为对权力点的制约和监督。一份问卷调查显示，认为“管理监督一体化”能够对权力点有效覆盖的占90.5%，认为能够对权力点有效制约的占92.3%，这足以说明监管体系卓有成效。

“管理监督一体化”不仅通过加强监督促进管理，使纪检监察工作由被动转为主动，也促发了各单位组织实施的极大热情，形成了齐抓共管的良好局面。上海烟草贸易中心常务副总经理杨圣明对此体会颇为深刻，他的话也更具代表性：“贸易中心作为承担集团卷烟销售、市场管理的职能部门，处在经营管理和市场的第一线，建立起一套系统的长效的内部管理机制，提高自律意识，加强内部监管对我们来说尤为重要。管监一体化对我们来说是很有效的保护措施，我们的干部按规程办事都很踏实。”

有这样的认识做基础，各部门在积极开展“管理监督一体化”工作的同时，还不断加以创新。公司先后总结推广了所属进出口公司“以信息化推进管理监督一体化”和计算机中心“以网络型监管模式推进管监一体化”等经验。特别是三产管理部“以标准化推进管监一体化”的做法，给监管体系的发展带来了崭新启示。

上海烟草（集团）公司准备今年全面修订编制标准文件、实施标准化监管，“以标准化推进管理监督一体化”正如火如荼地进行。各单位、部门按照全方位覆盖、全过程监管的要求，全面树立业务流程，并绘制管理流程图；编写控制要点，即权力点，明确监管的重点部位和重点环节；具体描述监管内容和要求，真正体现权力行使过程的相互制衡和监督制约，按权限编写管理职责。目前，标准编制工作已近尾声。毫无疑问，标准化必将成为上海烟草（集团）公司监管体系建设的新坐标。

按照全国烟草行业加强内部管理监督工作会议的精神，上海烟草（集团）公司对自身也提出了新的要求。（集团）公司总经理董浩林指出：“要结合实际对行业、集团的现状进行分析，找出原因、分析差距、明确方向；要按照国家局要求，率先做出新的努力，保持各项工作在行业中的先进性，使上海在生产经营发展上拥有更好的环境，具备更高的素质，迎接新的挑战。”上海烟草贸易中心已经确定用12个标准化文件来控制业务流程中的21个权力点，以标准化形式建立起内部监管长效机制，并和专卖管理处共同研讨如何对各区县有限公司加强管理监督。不难发现，规范履权的要求已在上海烟草（集团）公司的干部职工心中打下了自觉的烙印。

权力来自于程序，机制产生于过程。可以说，以规范履权为核心的监管体系的成功构建是上海烟草持续健康平稳发展的重要保证，这当然也同样有赖于教育和保障两大体系。但是，监管体系所创造的价值却无法仅仅用经济意义来衡量。陈烨说：“这使我们形成了一种‘规范’的氛围，一种无法被复制的文化。”

河北烟草：“治乱”自知甘苦

鲍灵军略显疲惫地坐在办公桌前。就在昨天，他还在保定市处理一起卷烟售假案件，下午就匆匆赶回省局。直到接受记者采访前，他还无法从繁忙的工作中脱身。而这种忙碌早在1997年6月，鲍灵军进入河北烟草领导班子负责纪检工作时就已经开始了。

与鲍灵军一样，整个河北省烟草商业系统都在紧张地忙碌着。全省11家分公司正在召开相关会议，布置下一步内部监督管理工作。与此同时，与省局相距不远的河北中烟工业公司也向其下属的省内工业企业下发了《河北烟草工业系统加强内部管理监督工作实施方案》。

河北烟草规范工作着眼与“常治”和“长治”。（张小乐 摄）

河北烟草之所以被国家局选定作为加强内部监管的联系单位，除了地理位置距离北京较近的天然优势，还因为有好的监管基础和整体素质较好的领导班子。而这两点都离不开河北烟草刚刚走过的8年“抓规范”之路。用河北中烟工业公司总经理段铁力的话说：“我们吃尽了不规范的苦头，也尝到了抓规范的甜头。这几年发展很重要的经验就是规范出效益、规范促发展。不规范使我们山重水复、陷入绝境；抓规范使我们柳暗花明、绝处逢生。”

“抓规范”成为河北烟草使用率较高的词，与1997年前后河北烟草混乱的局面，以及其后艰苦的治理不无关系。今天来看当时的河北烟草，多少有些老调重弹之嫌。但正是因为那时的处境，才使得后来的河北烟草，从上而下“治乱”的决心坚定、措施持久；也正是此后的一系列工作，才使得河北烟草奠定了进一步加强内部监督管理的基础。

一个年销售卷烟180万箱左右的省份，曾经创造出年销量200万箱以上的“纪录”，今天看来，的确令人难以置信，然而这个真实的故事就发生在8年之前的河北。一年当中，七八十万箱的卷烟不知踪迹，有些县公司购进的卷烟还没在当地落地，就流向了其他省份。一方面是“骄人的销量业绩”，另一方面则是一些县公司连年的亏损，乃至资不抵债而破产。

由于缺乏健康有序的商业销售网络支持，加之自身的不规范及缺乏具有竞争力和盈利能力的产品，当时河北烟草工业企业也大多处于亏损状态。可以说，河北卷烟工业发展与商业一样面临着不容乐观的局面。

问题出在哪里？解决之道又在哪里？1997年，刚上任的河北省局局长滑福生和新的领导班子，踏上了由“乱”到“治”的征途。就当时的河北烟草而言，工商企业面临的问题头绪繁多，但矛盾的焦点则集中在流通环节的缺乏规范上，而当时“规范”的对象在今天看来，很大程度上是内部监督管理工作的重要内容。

“大进大出”是对当时河北烟草流通环节形象的概括。从取消县公司的对外采购权，由分公司组织货源开始，河北烟草迈出了“抓规范”的第一步，首先控制了商业企业的“进”。紧跟而来的是加强“出”的管理，即全省限定批发价工作。

限价过程中，河北烟草自创了一套监管办法。由省局向地方派驻各分公司检查组，抽调年富力强的年轻干部，直接在各个分公司实地检查限价执行情况。省局还同时规定，检查组可以不向当地分公司汇报，直接到各地所属区、县进行检查。省局局长滑福生形象地说：“限价是条高压线，谁都不能碰！”在执行限价过程中免去的县公司经理数以十计，有的县公司经理当时还有几天就退休，有的则是刚刚提拔的年轻干部，但违反限价规定，无一例外地被就地免职。限价不仅进一步扭转了河北烟草商业企业经营混乱的局面，而且是通过价格手段进行内部监督管理工作的有益尝试。

在一进一出两个环节有效监管的同时，河北烟草重点整治了当时在全省烟草企业当中存在的“小金库”和账外账。现任河北中烟工业公司法律与改革部部长的丁付起，向记者讲述了工业企业财经秩序专项整顿中的一个细节。在原石家庄卷烟厂进行审计时，丁付起和审计组的同事发现某科室有一个多年不用的保险柜。虽然该部门的同志再三解释，的确是多年不用，钥匙已经丢失。丁付起还是决定请锁匠开锁检查。雇锁匠花了100元，等保险柜被打开，发现里边只有一分钱的硬币。从某种意义上说，河北省工商企业的整顿工作正是这样“一分一分”地推进的。

在整顿初显效果的时候，河北烟草联合当地检察院，在系统内部建立了“预防全省烟草系统人员职务犯罪”的工作体系，同时聘请审计署驻河北特派办和其他审计机构对本省烟草系统进行日常审计检查，从人的因素抓起，真正实现内部监管日常化和制度化。

2005年6月15日，当国家局局长姜成康提出将河北省作为加强内部监管联系单位时，河北省在规范整顿的道路上已经跋涉了整整8年。时至今日，在河北烟草工商企业，人们还是习惯性地把加强内部监督管理工作称为“抓规范”。6月21日，在记者到达河北的当天，河北省局刚刚下发了《关于全面加强全省行业内部管理监督工作近期实施方案》，而就在前一天，河北中烟则下发了《关于对贯彻落实全国烟草行业和全省烟草工业系统加强内部监督管理工作会议精神情况进行检查的通知》。

从制定方案、组织学习到下发相关文件、组织加强内部监管领导小组，河北烟草的工作在短短一个月时间内已经顺利铺开。“一把手”牵头的领导小组和具体的近期工作方案都已经在河北省烟草全系统内下发传达，并开始落实。河北烟草的内部监管工作，正在更高水平上起步。

山西烟草：以自律践行“两个维护”

“我们保证全体员工认真贯彻执行《烟草专卖法》，切实做到依法经营、依法管理、依法行政；我们承诺向全省卷烟零售户提供优质、高效、方便、快捷、热情、满意的服务；我们欢迎和希望广大卷烟零售户对各级烟草专卖局（公司）和全体员工进行监督，检举揭发违法、违纪、违规和其损害国家利益、经营者利益和消费者利益的行为。”

7月上旬的一天，山西85000个卷烟零售户收到了来自山西省烟草专卖局（公司）的《致全省卷烟零售户的一封公开信》。在《公开信》后，还附有山西省局及11个地市公司的举报电话。可以说，通过《公开信》将自己置于全社会的监督之下，山西烟草没有给自己任何的退路。作为山西烟草加强自身内部监督管理工作的一个重要举措，敢于暴露自身存在的问题，欢迎社会监督，以自律促进他律，此举充分体现出山西烟草树立负责任行业形象的决心。

能够走出这一步，对于山西烟草而言并不轻松。山西曾经是行业卷烟体外循环的重灾区，全省11个地市公司都存在体外循环；烟叶生产、流通秩序混乱；地产烟没有市场，亏损严重；法治观念淡薄，遵纪守法和诚信经营意识差……长期诸多不规范的现象使山西烟草积累了许多深层次的矛盾和问题。

6月21日-22日，姜局长一行到山西调研，充分肯定了山西内部监督管理工作的开展。 （山西省局供图）

为了扭转被动的工作局面，2004年9月，以李泽华为局长的省局新的领导班子为山西烟草树立起新的指导思想：树立“求信务实”的企业文化，以和谐为主线，统一认识，淡化历史，着眼现在与未来，团结一致、集中精力把山西烟草工作搞上去。2004年10月，山西省局党组出台了《关于加强自身建设 提高领导能力和水平的决定》，明确省局党组成员公开接受全省干部职工的监督。这个决定给整个山西烟草带来了很大的震动——领导也是需要被监督的，也是可以被监督的。李泽华坚持认为，要加强内部监督管理工作，首先必须明确监管谁和谁来监管的问题，权力部门和管理者是主要被监管的对象，省局领导班子必须有被别人监督和监督别人的双重意识。事实证明，这一措施赢得了干部职工的充分认可，在保持党员先进性教育活动中群众评议满意率达到95.8％。

在国家局提出全行业要树立“国家利益至上、消费者利益至上”的共同价值观之后，山西省局党组立即意识到了这个重要论断对于行业尤其是山西烟草的重要意义。早在3月份，山西烟草就开始在全省范围内开展行业共同价值观的大讨论活动。4月下旬举办了省内118个县局局长全部参加的理论培训班。在培训班上，山西烟草向全省行业广大干部职工提出了“三个能否”的问题：专卖人员能否依法行政，文明执法，维护国家利益？访销配送能否货源公开，分配公平，让零售客户和消费者满意？烟草企业能否人人自律，事事规范，为国家的发展做出贡献？4个多月来，通过多种形式的学习讨论和竞赛活动，山西烟草上下已经形成了一个深入学习、深刻理解行业共同价值观的热潮。

行业加强内部管理监督工作会议召开后，山西烟草把学习贯彻会议精神和行业共同价值观大讨论活动结合起来，为加强内部监督管理工作奠定良好的思想基础、创造了良好的舆论氛围。6月6日，山西烟草召开全省行业紧急会议，安排部署具体落实措施；6月10日至11日，省局（公司）领导以及整顿办负责同志分赴各市局（公司），把国家局的会议精神原原本本地传达到包括客户经理、电访员、送货员、稽查员在内的每一个职工，明确内部监管的任务和责任，深刻反思，梳理问题。本着实事求是、严肃认真的态度，对照国家局有关的纪律规定，山西烟草到目前为止在全省共查找出8个方面88条问题。对于存在的突出问题以及监管的薄弱环节，山西烟草在深刻分析原因的基础上进一步建立健全各项规章制度，加强监管的长效机制，建立健全预防和惩治腐败体系。6月29日，山西省局（公司）印发了《关于加强内部管理监督工作的实施方案》，并着手制定和完善其他一系列相关制度和方案。

当记者问及“两个维护”和加强监管的关系时，李泽华局长这样说道：“要把‘两个维护’落到实处，必须加强内部监管；只有真正做好了内部监管，才能更好地实践‘两个维护’的共同价值观。”

6月16日，山西省局（公司）被确定为行业内部专卖管理监督工作的两个联系单位之一。对于国家局的重托，山西烟草人感到了身上肩负的责任与压力。从事了近20年专卖工作的省局专卖处处长兼整顿办主任牛建国坦承：“没有想到国家局会把这个任务交给山西，作为国家局的联系单位，大家压力很大。但是，有压力才有动力，山西烟草一定要在这方面走出一条路来！”

落实国家局内部专卖管理监督的要求，对于曾经是行业卷烟体外循环重灾区的山西烟草而言，最重视、最担心也是最可能出问题的还是卷烟体外循环。尽管通过前一阶段的治理整顿，今年上半年没有发现一起卷烟体外循环的案件，但是用山西省局主抓整顿规范的副局长陈克进的话来说就是——“没发现并不等于不存在，今天没有也不等于以后没有”。陈克进副局长告诉记者，为了达到标本兼治的目的，山西烟草采取了四个方面的措施加以综合治理：首先，从源头上，即在订货时就真正根据市场的需求进行采购，杜绝“人情烟”，确保卷烟落地销售；其次，对于各地市公司原有的滞销品牌，通过召开省内余缺调剂会的办法，找到一条合法的出路；第三，在卷烟访销配送的过程中，专卖人员有权进行全程监控；第四，专卖人员还将不定期地走访零售户，对经营情况进行监督。

在被问及对于山西烟草下一步内部监督管理工作推进面临的形势做何种判断时，李泽华局长道出了她的想法：“我从来也没有轻视山西烟草存在的问题，从来也没有乐观过；现在很多的问题不是不存在，而是还没有浮出水面。我们搞内部监督管理的目的就是要暴露问题、正视问题，然后采取有效的措施解决问题。我们将以‘两个维护’作为山西烟草共同的价值追求，切实打牢山西烟草的工作基础和市场基础，通过建立起一个良性、长效的机制来保证山西烟草的平稳健康发展。”