怎么样才能确保专卖体制下的烟草行业能够充满生机和活力，能够始终保持平稳健康发展，是国家局领导长期思考的一个命题。伴随着改革目标的确立和改革思路的成功实践，这个命题正在得到破解。

从去年姜成康局长明确提出全行业在继续坚持和完善烟草专卖制度前提下，必须认真研究和切实解决好提高效率和注重自律两个重要课题，到今年5月行业加强内部管理监督工作会议上国家局领导对注重自律问题的系统阐述，以及如何加强内部管理监督的一系列的工作部署，可以说，我们已经初步破解了或者说初步回答了在专卖体制下的烟草能够充满生机和活力这个命题，并正在进行着卓有成效的实践。

行业自律课题日趋显现出其重要意义。（宋金勇 摄）

让专卖体制下的烟草充满生机和活力，从一般意义上来讲，似有悖论之嫌。垄断能独占或瓜分市场而获取高额利润，是竞争性领域所有企业所追求的目标；垄断一旦形成，竞争对手消失，企业的效率意识、创新动力就逐渐下降，就不再能保持企业为达到垄断时的生机和活力。为了破解这个带有周期率的难题，美国在19世纪末出台了著名的《谢尔曼法》（也称之为《反托拉斯法》、《反垄断法》）。这个法的核心就是一旦垄断企业事实上形成，就强制性予以拆分，从而使该领域始终保持竞争态势。因而有了1984年美国电信业巨头AT&T的被强制分解，因而有了1998年美国司法部诉微软公司违反《反托拉斯法》案。

我国烟草行业实行的是特殊的专卖体制，国家以立法的形式予以确立。我们通常将其大致描述为“统一领导、垂直管理、专卖专营”。“统一领导”指的是领导方式，“垂直管理”指的是管理方式，“专卖专营”指的是经营方式。在这里，核心是“专卖专营”。为了使专卖专营的目的得以达到，烟草专卖法确立了专卖行政职能与生产经营职能高度统一的这样一种特殊体制。

在这种特殊体制下，烟草行业处于完全垄断地位。作为行业，不必担心别人侵入其边界；作为企业，不必太担心其生存。经济学理论通常认为这样的企业缺乏前进的动力，企业的效率是低下的，资源的配置基本上是原生态的。而我国烟草行业面临着参与世界竞争的巨大压力，我们的经济结构、生产力布局不够合理，企业和品牌的集中度低，行业的发展又面临不少体制性障碍的束缚，所以说行业的改革势在必行。只有通过不断的深化改革，使烟草的资源得到有效整合和优化配置，才能提高烟草行业的整体竞争实力，才能确保专卖体制下的烟草充满生机和活力。

我国烟草实行特殊的专卖体制，具有一定的封闭性。封闭性减少了与外界的交流，封闭性造成了信息的不对称，封闭性也弱化了一些他律的约束。社会上对烟草缺乏了解，不理解甚至曲解，应该说是比较正常的现象。特别是在专卖体制造就了烟草行业的高税利的情形下，特殊行业有没有特殊利益，特殊行业及其企业能否约束自己的行为，自觉地依法生产与经营，理所当然地会引起全社会的关注，肯定会引起人们对烟草行业提出更高的要求。与此同时，高税利提升了企业的地位，容易使烟草人不能理性对待所取得的成绩，进而容易生成一些负面的东西。因此，注重行业的自律，注重企业的自律，注重个人的自律，显得特别的重要。处理得好坏，将直接影响我们改革的成败或者说最终影响到能否提高效率。

国家局党组把注重自律与提高效率并重提出，提高到突出地位来对待，并赋予效率和自律以更为丰富的内涵，具有重要的现实意义和深远意义。充分体现了国家局党组的战略思维能力和驾驭全局的领导能力，充分体现了国家局党组对市场经济的一般规律和行业特殊规律的深刻认识和把握，是我们烟草行业走向成熟的重要标志。

综观烟草行业这些年的改革目标和思路的确立，改革路径和突破口的选取，改革实践的成功，可以明显地看到，我们正是在为切实解决提高效率和注重自律这两大课题而前行，提高效率、注重自律犹如两条干线，构成了烟草行业改革的立体框架图。

提高效率——切实解决第一大课题

提高效率，主要是强调提高资源配置的效率，就是要通过积极推进以市场为取向的改革，努力消除束缚行业发展的体制性障碍，使烟草资源得到有效整合和优化配置，确保专卖体制下的烟草能够充满生机和活力。通过不断深化行业改革，提高资源配置效率，关键是要解决好行业发展的动力问题。

烟草行业这些年的改革与发展，正是围绕着提高烟草资源配置效率而展开的。改革的内容大致包括结构调整、技术创新、体制改革、制度创新四大部分。

结构调整。 结构调整是我们这一段时期的主要任务。烟草行业正处于重要调整期是党组对行业所面临形势的正确判断和行业主要任务的准确定位。那就是通过方方面面的重要调整或者说深化改革使烟草的资源得到有效整合和优化配置，从而达到优化烟草经济结构的目的。我们进行了卓有成效的企业组织结构调整、品牌和产品结构的调整，我们逐步地对管理体制进行调整，并由此推动对管理职能的调整，我们将要通过理顺产权关系来进行产权结构的调整。

技术创新。 技术创新是一个行业、一个企业充满生机活力的强大动力，是转变经济增长方式的重要力量。烟草行业技术创新就是致力于生产力的发展，其思路和目标是明确的，从大的方面看就是：通过打造数字烟草，来提升管理水平，构建现代流通；通过实施四大工程，来发展中式卷烟；通过建立和完善技术创新体系，来为行业的发展提供技术支撑和保障。

——数字烟草。2003年，国家局就明确提出要用信息化来推动行业的现代化建设。今年，国家局又明确提出“数字烟草”的概念，要在行业信息化建设已有的基础上，按照统一平台、统一数据库、统一网络的要求，实现系统集成、资源整合、信息共享，让信息化在推动行业改革与发展中发挥更大的作用。信息化建设分三个层面开展：电子政务——以提高管理效率、监管水平、服务质量为目标。电子商务——以优化业务流程、实现供应链管理、构建现代流通为目标。生产经营管理与决策——以提高经济运行调控能力、管理与决策科学性为目标。

——四大工程。近年来，国家局提出四大战略性课题或者说四大工程项目，那就是：烟草育种、特色工艺、调香技术、降焦减害。通过实施这四大工程，来实现发展和壮大中式卷烟的战略。

——创新体系。技术层面的创新体系虽然尚未完成，但是，通过多年的努力，我们的重点企业的技术中心的建设已经具备一定的规模。以郑州院为代表的研究机构也培养和储备了技术力量。我们将有重点地推进企业技术中心和重点实验室的建设，合理地配置资源，形成合力，建成并完善技术创新体系。大力培育自主创新能力，形成更多的自主知识产权，并加快科技成果的转化，为实施中式卷烟发展战略提供有力的保障。

结构调整、技术创新、体制改革、制度创新是烟草行业提高运行效率的重要途径。（汪为民 摄）

体制改革。烟草专卖制度的建立是改革的产物，烟草行业的进一步发展也必须依靠深化改革。改革的实质是制度建设和体制创新，努力消除束缚生产力发展的体制性障碍。2003年在全行业进行的以省级烟草工商分开为突破口的内部管理体制改革，拉开了行业管理体制改革的序幕。毫无疑问，工商分开的管理体制改革，也是管理体制的创新，是在新的形势下对专卖体制的完善之举。通过工商管理体制分开，推动了全国统一卷烟市场形成，为营造良好的市场环境提供了体制性保证，向建立统一、开放、竞争、有序的烟草市场体系的方向迈出了一大步。

目前正在试点推行的理顺产权关系，建立母子公司体制的改革，是一场意义更为重大深远的改革，既是体制改革，更是制度创新。我们要通过建立以产权为纽带的母子公司体制，改变目前公司之间的行政隶属关系，同时，要精简管理层次，减少经营环节。我们的目标就是要构建起统一、高效、顺畅的新型的管理体制。

制度创新。今年2月，姜成康局长在国家局机关保持共产党员先进性教育活动中所作的《行业改革发展面临的形势与加强机关党的建设》的报告中明确提出：“工商分开的顺利实施，标志着行业内部管理体制改革已迈出了关键一步，下一阶段在继续抓好体制改革的同时，要重点研究制度创新，建立现代企业制度、现代产权制度、现代分配制度。”建立现代企业制度，就是要建立和完善法人治理结构，用《公司法》来规范、调整企业的行为。建立现代产权制度，就是要理顺行业产权关系，改变目前的行政隶属关系，建立起“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的产权制度。建立现代分配制度，就是要建立有效的激励和约束机制、全面推行经济责任考核制度、用制度规范分配行为。我们还要积极探索在专卖体制下的人事制度的改革，积极探索内部管理监督机制和制度的建立和完善。随着行业改革的深入，制度创新将成为行业的重要而迫切的任务。

注重自律——切实解决第二大课题

注重自律，着重是强调增强行业的自律意识，规范行业内部行为，要求全行业在实行专卖专营、集中统一管理的特殊体制下，必须切实重视和加强内部管理监督，着力解决行业发展中自身存在的突出矛盾和问题，提高依法经营、依法管理、依法行政的能力和水平，通过不断加强自我完善、自我调节，发挥专卖体制优势，保持烟草行业的健康发展。严格内部监管，注重行业自律，重点是要解决好行业健康发展的保障问题。

注重自律的内容大致包括共同价值观的确立、专项整治工作的开展、诚信体系的构建、内部监管制度的逐步形成四大部分。

共同价值观的确立。 在烟草行业处于重要调整时期，国家局党组明确要求，要在全行业牢固树立国家利益至上、消费者利益至上的共同价值观，努力做到切实维护国家利益，维护消费者利益，具有十分重要的意义。价值观是人生观的核心，共同价值观是群体的观念认同、文化认同。共同价值观的提出，已经把我们的认识上升到哲学意识形态层面，上升到思想形态层面、上升到文化形态层面。国家利益至上、消费者利益至上的共同价值观的确立，对于统一全行业的思想认识，明确全行业的价值追求，注重行业行为的自律，树立行业良好的社会形象，推动行业的健康发展等都将起到重要作用。我们一定要把这个共同的价值观作为行业思想道德建设的行为准则，作为行业先进文化建设的根本要求真正落到实处。

诚信体系的构建。 社会信用制度是建设现代市场体系的必要条件，是规范市场经济秩序的治本之策。近两年来，烟草行业大力倡导并积极推进诚信体系建设，行业的诚信经营状况有了很大的改观。说到底，诚信体系的建设必须建立在良好的企业自律的基础之上。推行诚信体系建设，对加强企业的自律行为，加强企业的内部监管也起到了极大的促进作用。

专项整治工作的开展。 烟叶流通秩序的整顿、财经秩序的整顿、卷烟体外循环的治理整顿，以及将要进行的多元化经营的整顿，都属于专项治理整顿的范畴。专项整治工作是行业注重自律的重要体现。实践证明，对于一些突出的问题开展阶段性的整顿，是必须的也是极具成效的。为行业的改革和平稳健康发展提供了有力的支持和保证。

内部监管制度的逐步形成。 如果说专项治理整顿更多地表现为阶段性和治表的话，那么，加强内部监管，建立长效机制，就是从制度层面上来寻求行业自律的治本之策。国家局明确提出要按照“三个要求”来健全和完善内部监管制度。一是按照科学管理、民主管理、依法管理的要求，建立和完善有关生产经营、内部管理和内部控制的制度规定，完善工作规则和议事决策程序，用制度来规范管理和生产经营行为。二是按照建立现代企业制度要求，积极推进建立健全法人治理结构，形成职责明确、运转协调、相互制衡的体制和机制。三是按照建立健全惩治和预防腐败体系和加强执政能力建设的要求，研究制定烟草行业惩防体系的实施方案。

以上的分类只是为了叙述的方便，也是这个原因，对一些常抓不懈而又重要的工作未过多展开。事实上，烟草行业的一切活动领域都被这两大课题所覆盖。而且，这两大课题是互为依存、互为影响、互为作用、互为促进的。真实世界本来如此。

可以这样说，如果我们切实解决了行业发展的动力问题——提高效率和保障问题——注重自律，我们的行业将会始终充满生机和活力，将会沿着平稳健康的轨道前进，我们改革的总目标——坚持和完善烟草专卖制度，提高行业整体竞争实力，为国家建设做出更大贡献——就能实现。