“老板，最近生意怎么样？”

“啊，是小李，还好，还好！来，抽支烟。”

“不了。”稽查员忙连连摆手，出示检查证件：“这是检查证，请您配合。”

……

这是记者在浙江新昌见到的一幕。

5月的浙江，正是梅子成熟的初夏季节。不断提升的气温，潮热的空气，让人变得有些慵懒。而记者在走访依法行政、文明执法的过程中，稽查人员与零售户之间亲和的对白、规范的流程、严格的制度，仿佛一阵阵的和煦而惬意的春风，让人重新回味起春天的气息。

感受古越春意

——浙江烟草专卖依法行政、文明执法走笔

本刊记者 刘海文/文图

我国古代政治家管子曾说过：“仓廪实则知礼节。”对此，也许浙江烟草人感触颇深。随着浙江经济的突飞猛进，浙江人的法律意识、维权意识也在不断加强。就在两年前，为了一张卷烟经营许可证申办，行政诉讼官司一直打到浙江省高级法院。这在烟草行业中可引起了不小的震动。正如浙江省烟草专卖局专卖处处长林少华所说：“浙江老百姓法律意识强，善于利用法律武器来保护自己，维护自己的权利。从这一点来说，文明执法、规范执法就显得极为重要。”

柔和的，有时却是最有力的

潮湿光滑的石板路，斑驳的木板屋、一间一间门脸儿房……

午饭过后，当我跟随稽查人员在新昌县拔茅镇的一条老巷里做市场检查时，稽查人员和零售户亲如一家的对话，从容的检查，仿佛这江南古老而悠长的巷子，让人感觉温馨、惬意。

看到经营许可证没有挂好，稽查员立刻爬上竹梯，把许可证挂好。

“不是烟草公司供货的烟是不能卖的！这是国家烟草专卖法规定的……”走出去好远，我们还能听到零售户对来串门的老太太大声地解释。认真的语气，浓浓的乡音，让我们每一个人忍不住面含春意。

新昌，浙东的一个山城。说起文明执法，还有一段曲折的故事。为监管市场，新昌县局从组建那一天起，就以贯彻执行烟草专卖的有关法规为己任，严厉打击违反烟草专卖法律法规的行为，对市场始终保持着严管态势，卷烟经营环境日益优化。然而，一次对零售户的市场调查彻底改变了他们的思路。

2001年，新昌县局向各经烟户分发了3000多张意见征求表。在反馈表中，有3份对个别专卖管理人员态度粗暴提出了批评，这引起了新昌烟草人的注意。他们开始思考：一方是管理者，一方是被管理者，两者关系到底如何处理？是管理者高高在上，还是两者应是平等的？专卖管理是管制式服务，还是服务型管理？经过一番探讨，他们开始把目光锁定于专卖管理中的文明执法。很快，他们就根据对零售户的调研，出台了《专卖管理员文明执法程序及注意事项》，文件明确规定，专卖管理人员在管理过程中要做到骂不还口、打不还手，坚持以理服人，以情感人，以法治人。

这样能抓好市场吗？许多专卖稽查人员心存犹疑。

文件出台后，新昌县局一方面对内通过引导、倡导、制度的约束等措施，逐步营造出一种文明执法的氛围，使专卖管理人员的文明执法行为由不自觉转到自觉；另一方面继续积极净化市场，对非法经营户坚决取缔。同时，他们在几年“精耕细作”的良好市场秩序的基础上，启动了统一零售价工程，成立了同业公会小组，保证零售户合法合理的利益，让零售户实实在在地得到实惠，有效促进了卷烟市场的规范经营，增强了零售户的守法自觉性，优化了文明执法的环境。

事实证明这一做法是成功的。几年下来，市场净化出现了前所未有的好局面：市场上公开摆卖的假冒卷烟、走私烟和其他非法卷烟几近绝迹，市场净化率为99%以上。文明执法，亲和管理，有效地改善了专卖执法人员的社会形象，零售户对专卖管理的态度从拒绝到欢迎，从躲避到合作，从反对到支持，从水火关系变成了鱼水关系。天热了，常有零售户给上门的管理人员切西瓜、拿棒冰、开饮料；过年过节了，有的零售户热情地请专卖人员吃年夜饭……

新昌的做法得到了浙江省局的支持，并在全省加以推广。2004年5月，国家局在全行业推行“烟草文明执法行为规范”，浙江省局可谓如鱼得水。浙江省局专卖处的同志告诉记者：“这几年，下去调研有一个明显感觉，经营户守法意识增强，服从管理的意识增强。以前到零售户家中，他们态度非常冷淡，有的甚至骂人。这几年态度有了一个明显的转变，零售户都很客气，有的还给你泡茶递烟。这些现象说明了我们规范、人性化的执法，得到了经营户的配合和理解。”

服务大厅里传来的新鲜事

在浙江，为了方便老百姓，公安、工商等部门的行政审批都集中在政府行政审批服务大厅里。在行政审批服务大厅，标有“烟草”字样的标志牌下，一把椅子，一杯清水，几打可以随意拿取的审批须知宣传印刷品，服务人员的笑脸和亲切的话语，让这个简单紧凑的柜台显得亲切而井然有序。

忙碌的烟草专卖零售许可审批柜台。

“2004年7月1日，行政许可法正式实施。而我们烟草制定的烟草专卖零售许可证许可申请、办理规定以及烟草专卖行政处罚工作流程和工作标准在浙江行政执法部门中还引起了一个不大不小的轰动。”说起文明执法，省局专卖处的同志脸上露出自信的微笑。烟草专卖零售许可证的许可申请、办理和行政处罚，工作虽然并不复杂，但却是一个单位文明与否的重要窗口，直接影响着烟草行业的形象。早在2003年底，行政许可法还在草案阶段的时候，浙江烟草人就抓住这个契机，进行研究，清理和修改不符合行政许可法的文件、做法。行政许可法实施之前，浙江省局对所有的专卖人员包括局长、经理全部进行了培训，然后又专门挑选出了几个“小秀才”进行封闭式研究，按照行政许可法规范的程序，从申请制度、监督制度、公告制度、案件查询、案件标准……制定出了全省统一的行政审批流程。2004年7月，与行政许可法同步实施。

如果仅仅是打不还手、骂不还口这些态度的转变，文明执法还显得空洞而肤浅。文明执法的进一步提升需要一种依托，而行政许可法的颁布和实施无疑让浙江烟草人找到了一个恰到好处的“跳板”。

行政许可法刚刚实施的时候，许多部门还不太适应，而烟草规范统一的行政许可申请、办理、处罚等材料一摆出来，立刻被抢要一空。“你们烟草怎么搞得这么规范、完整，我们要拿去做参照。”一时间，浙江烟草规范、认真的名声不胫而走。“有一段时间，下面单位老打电话来说材料被拿走了，我们还以为是申请人拿走了，后来才听说是被其他相关执法部门拿走学习去了。”提起那时，浙江省局有关部门人员兴奋地告诉记者。

“行政许可法的实施不是个小事情。作为一级行政部门，它对烟草行业来说是一次重大转折，而全省烟草专卖行政许可申请、办理的规范统一不但让这个转折平稳过渡，而且使全省的依法行政、文明执法上了一个台阶。可以说，到目前为止，烟草专卖零售许可证的行政审批没有出现任何问题。”林处长告诉记者。不仅如此，2004年7月，温州市局烟草办证窗口在荣获“三星级”窗口荣誉称号的基础上，还被评为“红旗窗口”。

阳光办案，在细节上做文章

在舟山，市局专卖处处长张寒光热情地打开了自己的电脑，为我们形象地演示舟山市局的办案流程。只见他轻轻地点击几下，整个的办案情况以及零售户烟草专卖行政许可申请办理情况就在电脑上一目了然。张寒光告诉我们，从接受投诉、立案到结案、执行，每一项流程都有专门的部门负责，在各自的监管权限内，每个人都可以在电脑上浏览办案情况，不但及时、高效，而且容易监管，便于老百姓查询。

舟山，是浙东的一个由近3000个岛屿组成的地级市。如何创新专卖管理，建立适应海岛的管理模式，多年来，舟山市局一直在不断探索。经过几年的努力，他们逐渐摸索出了规范办案流程和办案工作标准的工作方法，实现了办案的查审分离，将办案中的检查权、执罚权进行合理分设，明确职责，做到相互监督，互相制约，层层把关，有效地避免了乱办案、办错案情况的发生。舟山的成绩是有目共睹的：从1987年成立烟草专卖局至2004年17年中，舟山市局共查处各种违法经营卷烟案件近2万余起，从未发生过一起行政复议和行政诉讼。1997年以来，舟山市局行政执法工作连续7年被舟山市人民政府评为市级先进集体，案件质量得到了舟山市法制办的肯定。

舟山的做法引起了浙江省局的关注。

“什么是文明？公平公正的执法就是最大的文明。同样的案件，你处理的是这样的结果，我处理的是那样的结果，乱用自由裁量权，办案质量过多地依赖办案人员素质，这是不公平的。”省局专卖处的同志这样说。也许对零售户来讲，这些细节并不重要，判案的对错才是最主要的。然而，对于每一个执法人员来说，要做到办案的公正，就必须从每一个细节的规范做起。

正是基于这样的认识，2004年上半年，在舟山办案工作标准和流程的基础上，浙江省局制定出了全套的办案工作标准和流程，在全省推广实施。

稽查员在例行市场检查。

“规范办案流程、规范办案标准，这解决了办案质量问题。实行流程控制后，有了统一明确的标准，规定了询问做到什么程度算完成了，处罚决定书必须包含哪几个要素都清清楚楚。”林处长告诉记者，“规范办案流程后，全省的办案水平有了一个大的提高。避免了案件处理结果的随意性，改变了案件质量受执法人员道德水平和业务素质制约的现象，从制度上、流程上保证了案件处理的规范、公正和公平。从某种意义上讲，它也是对浙江烟草的依法行政、文明执法一个全面的提升。”

看了许多，听了许多，当我从舟山、新昌回到浙江省局时，手里依然拿着那几本厚厚的行为规范、审批流程以及办案流程标准。我想，文明执法不是一个发明，作为管理部门的行为规范，它不是可做可不做的问题，而是必须要这样做。只有当执法部门是“社会公仆”的理念真正建立的时候，文明执法的春天才会真正到来。

言 论

文明执法呼唤“公仆”意识

关心时事的人一定都注意到，近两年，有关“文明执法”的新闻频频见诸报端，大至最高检察院限期清理“超期羁押”现象、小到在法庭上严禁摁低犯罪嫌疑人头部等“人性化”措施，都让人感到“文明执法”的新气象。应该说，随着整个社会的文明进程和法制意识的加强，文明执法是对执法部门的必然要求。对于烟草行业来讲，在专卖专营的特殊体制下，依法行政、文明执法，任务更加迫切。

烟草专卖法明文规定，专卖制度是为了维护国家利益和消费者利益而制定实施的。权力是人民赋予的，用好这种权力，不仅要严格执法，而且要文明执法。不可否认，在烟草专卖的执法中，简单粗暴的行为在个别地区、个别人员中仍然存在，这不能不引发我们的思考：作为执法部门，我们的权力是谁赋予的？我们应该如何来运用这种权力？

“虽然我们是管理者，零售户是被管理者，但对于市场来讲，执法是为了给他们营造一个公平市场环境和良好的市场秩序，我们是为他们服务的。”应该说，文明执法不是一种发明，执法本身就应该自始至终坚持文明执法。而要文明执法，更需要一种服务意识，呼唤一种“公仆”意识。

有法就要依法，执法人员是人民公仆，应主动自觉地成为文明执法的模范。正是深刻认识到这一点，浙江烟草专卖局不仅转变了执法的态度、方式，而且更进一步制定了翔实的规范来约束执法人员的行为，用具体的标准来控制工作流程，在全员中树立起了服务意识、“公仆”意识，把依法行政、文明执法一步步扎扎实实做细、做深。

事实上，对于执法中存在的一些不文明现象，早在2001年的“素质年”中，国家局就开始采取一系列的措施，转变这种状况，取得了可喜的成效。2004年，行政许可法的颁布和实施，更在全行业掀起了依法行政、文明执法的高潮。在2005年的全国烟草专卖工作会上，国家局副局长张辉再次强调了依法行政、文明执法的重要性。可以说，依法行政、文明执法在行业中的进程在不断加快，不断深入。而在这种进程中，更需要专卖执法人员牢固树立服务意识、“公仆”意识，坚持文明执法。只有这样，才能跟上社会的文明进程，顺应我国正在建造和谐社会的潮流。