江苏省如东县，曾经假烟泛滥，常有不法分子闹事，是江苏省专卖管理的一个“难点”。如今，这里依法行政、文明执法，受到当地零售户的好评，成了省专卖管理的一个“亮点”。2004年底，南通市烟草专卖局在这里召开现场会，推介他们的经验和成果。从“难点”到“亮点”，如东烟草人经过了怎样的路程？

一条烟的官司引发的反思

说起文明执法，有一件事令如东烟草人至今记忆犹新。那是2002年，如东县局因一条卷烟的纠纷被迫走上法庭应诉。事情说起来其实很简单：专卖稽查队员在一零售户店中扣留了一条假“红塔山”卷烟。当事人不接受处理，一纸诉状将县烟草专卖局告上了法庭。

让如东县烟草人始料不及的是，这一条卷烟惹出的官司前后竟然持续了两年。最终法院认定“扣押原告‘红塔山’卷烟的行政强制措施，事实根据、法律依据均不足”，县烟草专卖局败诉。

一石激起千层浪，这事在如东烟草专卖局引起了不小的震动。他们痛定思痛，深刻反思，找到了问题的症结——扣留手续不完备、现场勘验没有笔录等等，一言以蔽之——执法行为不规范。2004年初，国家烟草专卖局和江苏省局相继发文，提出在全系统开展以规范文明执法行为、全面推进依法行政为主题的“文明执法年”活动。这与他们的自身需求不谋而合。

从“一条烟的官司”出发，如东县局干部职工认真分析了行业内外行政诉讼的败诉案例，认识到其中多数原因是因程序不合法而败诉的。反省自身，他们认识到，在稽查行为中他们仍存在着特权思想、行为粗暴、衙门作风、主体错位等现象。于是，他们从规范稽查行为程序入手，首先规范了市场检查和路查行为程序：市场检查，必须两人以上执法，先出示证件说明来意，使用文明用语请当事人予以配合；查验物品，当事人必须在场，需检查关闭的橱柜时，要由当事人打开，切忌翻箱倒柜地检查；对无证户进行检查，必须联合工商人员一起执法，防止执法主体错位；路查拦截车辆，必须联合公安等部门一起执法，防止越权执法和“三乱”现象发生；对于涉嫌出售假冒卷烟案件，不宜现场定性，要依法按程序进行先行证据登记保存后再作调查处理；稽查队移交简易程序和一般程序的案件，材料必须齐全；不符合移交程序和要求的案件，必须补齐材料再作移交，实行移交人和接案人两级责任制。

如东烟草的执法行为开始逐步走向正规。

从群众最不满意的地方改起

如东烟草人还记得，过去一提专卖，人们常常把执法与打击惩处联系在一起。而诚信等级管理和规范执法行为让如东烟草人认识到，必须摆脱“打击为手段、处罚为目标”的思维惯性，于是，他们提出了“三先三后”的工作方法，即宣传在先、打击在后，教育在先、追查在后，防治在先、处置在后，从群众最需要的地方做起，从群众最不满意的地方改起。

2004年下半年，如东县烟草专卖局将办公大楼底楼临街店面改建成烟草专卖行政服务大厅，彻底解决群众反映强烈的“门难进、脸难看、话难听、事难办”问题。擦亮服务窗口，围绕办理证件、案件审理、受理投诉、法规咨询、来信来访等主要内容，大力开展文明窗口建设。

这项举措得到了零售户的热烈欢迎。在服务大厅，一进门，窗明几净，温馨宜人。墙上张贴着依法行政公示栏，迎面一排工作台，里面是统一着装、佩戴证件、语言规范的工作人员。来访者可坐在凳上与工作人员进行近距离的对话和办事。台子上摆有免费赠阅的宣传资料，大厅里设有办案所需的谈话室、方便群众的饮水机等。当事人还可通过电子触摸屏，自由查阅法律法规、案件信息、裁判文书、规章制度等。零售户们纷纷说：“如今的烟草部门，真的和以前不一样了。”

温馨宜人的服务大厅。

同时，如东县局将服务前移，对申请领取零售许可证的，按程序受理后，5个工作日内完成实地查看，决定能否办证并及时告之。对符合办证条件的，20个工作日内完成，在对领证人进行法规培训后送证上门。审理案件依据《行政处罚法》、《烟草专卖法》等法律法规，遵循事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合法原则，7个工作日内办结。在出具处罚告知书后，坚持认真听取当事人的陈述和申辩。对群众投诉，坚持耐心听取意见，认真记录，及时恰当处理。他们还规定了每周五为领导接待日，热情为群众释疑解难。通过一系列完善的服务设施、规范的工作程序、优良的服务措施、快捷的运作机制，充分体现执法严格、服务热情，受到群众的称赞和好评。

让文明执法有制可循

有了成绩，如东烟草人并没有止步，而是就规范文明执法行为这个课题大胆探索，勇于实践，确定了“公开承诺、定岗定责、岗位培训、考核监督”的一套新举措，让依法行政、文明执法有了标准，成为制度。

公开承诺。依据法律法规、国家局《烟草专卖文明执法行为规范》和“关于规范烟草专卖执法行为的6条纪律”，把内容和要求向全社会公开并做出郑重承诺，实行“五项制度”即首问负责制、限时办结制、服务承诺制、执法公示制和过错追究制。他们从办事程序到接待用语等每一个细小环节都一一规范，特别是坚持审理过程和审理结果公开，有的案件在时机成熟时还让行政相对人旁听审理。通过以上措施，努力将自由裁量权范围和弹性限制在一定幅度内，确保烟草行政处罚自由裁量权的合理使用，确保每一个案件都经得起法律和公众的检验。

定岗定责。为了严格落实查处分离、罚缴分离、收支两条线的执法要求，他们实行“定岗、定责、定星”的管理办法。“定岗”就是通过竞争上岗，营造能者上、庸者下的用人机制和竞争氛围。“定责”就是规定各个岗位的工作职责、权限、要求和责任。“定星”就是在全体稽查队员中开展星级管理，按星级评定标准分为一至四星，从岗位技能、工作业绩等方面进行考核测试，根据所评星级确定工资待遇。

岗位培训。他们针对存在问题，确定了以“六法一条例”为主要内容的培训计划，提高执法人员的政策水平和业务技能，开展了向全国“十大金叶卫士”学习活动和警示教育、先进典型教育、形势教育活动，组织了“政策法规、案件审理、真假烟识别、微机操作”四项技能竞赛，营造了“比学赶帮超”的良好氛围，有效提升了队伍的综合素质。

考核监督。一是实行群众评议，通过问卷调查、召开零售户座谈会、行风监督员意见反馈等形式，每季进行评议并公布结果，据此奖优罚劣。二是实行执法督察制度。县局成立了督察领导小组，挑选非专卖执法人员为督察员，明查暗访，及时发现和纠正不文明执法及有案不查、执法不严等行为。三是实行工作考核制度，坚持日常考核与月末考核、抽查考核、全面考核相结合的办法，考核情况每月通报，考核结果与工效挂钩。

和谐，变得水到渠成

如东县局规范文明执法行为，全面推进依法行政的行为让人信服，但那种执法与抗法的“疾风暴雨式的斗争”真的过去了吗？这种“温良恭俭让”的执法方式，会不会助长违法分子的“嚣张气焰”？对此，如东县局局长张群取出像册，用事实做了有力的回答：上世纪末，如东烟草专卖执法人员也曾被围攻谩骂、被打得头破血流，汽车被砸坏、卷烟被哄抢……但是随着这几年专卖管理的强化，法制教育的普及，特别是卷烟打假打私列入政府行为，矛盾激化的现象已经比较少见了。现在零售户在领证、换证时都要进行法律知识培训和考试，并签订诚信经营承诺书，这样不但提高了执法人员的素质，而且也提高了零售户的知法、守法的意识，诚信守法户已占97%以上。在这样和谐的社会环境下，文明执法、依法行政自然是水到渠成、瓜熟蒂落了。

稽查员在进行市场检查。

2004年下半年，马塘镇零售户孙某，被查出销售非正当渠道卷烟。执法中他百般阻挠，言辞过激，引起上百人围观，影响很坏。当地政府和卷烟打假领导小组建议纪委对身为共产党员的孙某给予了纪律处分，并在全镇党员大会上予以通报。此后，稽查中队又多次上门宣传教育，请他参加“烟草专卖法规培训班”，使孙某心服口服，认错改正。3个月后，经考核将其从C类户晋升为A类户。

这件事的妥善处理，不但转化一个，而且教育一片。据统计，如东县零售户的满意度由原来的91％提升到97％。烟草专卖部门和卷烟零售户已经成为社会五线谱上的和谐音符。