《烟草专卖法》的立法宗旨可以概括为八个字，即“增加积累，满足消费”。根据立法宗旨确定的烟草专卖制度是一种法定“国家专卖”制度，既不是“地方专卖”，也不是“行业专卖”，更不是“企业专卖”。“国家专卖”体制决定了专卖、专营主体不是完全的市场竞争主体，其活动的根本目的不能追求利润最大化，而只能紧紧围绕《烟草专卖法》的立法宗旨开展各项活动。也就是说维护“国家利益和消费者利益”(以下简称“两个利益”)，是烟草专卖、专营主体开展各项工作的根本出发点和最终落脚点。不能有效维护“两个利益”，国家烟草专卖制度及整个烟草行业专卖专营队伍也就失去了存在的价值。因此，我们全行业当前最重要的一项工作就是要下大气力根除行业内侵害“两个利益”现象，牢固树立“国家利益至上、消费者利益至上”的共同价值观。

共同价值观既是一个认识问题，更是一个实践问题。其根本意义在于，确保共同价值观指导下的专卖、专营主体的行为活动是维护而不是侵害了“两个利益”。因此，笔者认为，全面分析侵害“两个利益”行为的主要表现及其产生根源，对于找出避免或克服这一现象的解决途径，牢固树立“国家利益至上、消费者利益至上”的共同价值观会起到事半功倍的作用。

一、侵害“两个利益”行为的分类及其主要表现

在国家烟草专卖、专营体制下，烟草专卖、专营主体的活动，除具有一般行政执法及市场经营活动的基本特征外，还带有较为独特的“专卖体制”色彩。根据这一特点，我们可以将烟草行业侵害“两个利益”的行为大体上分为两种类型：

(一)共有侵害行为。这类侵害行为是指扰乱了社会市场经济秩序，侵害了国家的各种管理制度、侵害了国家工作人员的职务廉洁性、侵害了消费者合法权益的各种违法、犯罪活动，如不正当竞争行为、贪污贿赂行为、渎职行为、违法执法行为、违反会计法、违反国有资产管理有关规定的行为、违反消费者权益保护法的行为等。这类行为不仅在烟草行业存在，在其他各种行业、职业中都有存在。构成这类行为要具备国家法律法规规定的各种要件，主要表现为具体行为，并可以由有关部门通过调查取证等措施追究法律责任。

(二)特有侵害行为。这类侵害行为主要是指受各种利益驱动的影响，对国家烟草专卖制度进行曲解、变通，并导致国家专卖“地方化”、国家专卖“部门化”的行为。如发布各种规范性文件阻止其他省份的卷烟进入本地市场，对市场上的省内、省外、市内、市外甚至县内、县外的卷烟采取不同的销售、执法做法，对同样的消费者给予不同的销售待遇，曲解国家政策截流国家资金、变国有资产为部门职工福利等行为。虽然有些行为也表现为具体行为，但大多具有很强的隐蔽性、不容易取证，很难甚至不能由行业外的有关部门来追究法律责任。

二、侵害“两个利益”行为的治理及其结果分析

(一)共有侵害行为的治理及其结果。这种侵害行为对国家、社会的影响一般较为恶劣，引起了有关部门的关注或被知情人举报，并由公安、检察、法院、财政、国有资产监管等有关部门按照国家有关规定追究责任。有着类似行为的人群也会因此而纠正自己的行为，同时侵害行为人所在单位也会采取各种补救措施进一步完善自己的管理制度。但是其主要缺陷在于：一是对于已经造成的损失，往往只能以侵害行为人受到的制裁为代价，已经发展到了很难或无法挽回损失的程度；二是虽然根据有关规定的处理也有其教育效果，但是这种“头疼医头”、“脚疼医脚”的外科手术式“疗法”，并不能达到治本的效果。

(二)特有侵害行为的治理及其结果。这种侵害行为对国家、社会的影响一般是隐性的，似乎影响不大，但却又是产生各种共有侵害行为的深刻根源。由于小团体或部门从中能够得到“实惠”，也比较容易出“政绩”，这种侵害行为被有关部门查处机率不大，在本部门内部得到自觉纠正的可能性也不是很大。但是，这种侵害行为由于具有较强的“行业性”或是采取了发布规范性文件的做法，或者甚至连文件也没有，只是一种潜规则式的做法，涉及的范围比较广，有的行为持续时间还比较长，其对社会的影响就非常深刻，对“两种利益”的侵害则远远超过共有侵害行为。如果不能得到及时制止，甚至会出现消费者怨声载道，有关部门千夫所指，整个单位无法正常运转的局面。而且，这种侵害如果被掌握了有关证据而界定为具体行为，会引发一连串群体性诉讼案件。一旦烟草部门承担了败诉的结果，国家利益在某些个体或局部方面即便得到了维护，广大消费者和有关部门却会对烟草专卖制度产生很大怀疑，国家烟草专卖制度的根基就会遭受到不可逆转的损害，国家整体利益不可避免地会受到更大损害。

三、侵害“两个利益”行为的预防分析

(一)共有侵害行为的预防。针对这种侵害行为的预防，国家正在不断完善有关法律、法规，并设立了高效运转的专门国家机构进行宣传教育和查处。同时，通过案件的查处，被查处人所在部门或单位，也会针对个案对自己的内部管理监督体系不断进行完善，专卖、专营主体的法律意识和自我保护意识也会得到不同程度的提高。随着社会的不断发展，国家“依法治国”策略不断深入人心，对具体部门、具体岗位来讲，有关专业人员的依法作业意识也在不断提高。但是，只要行业内部的利益驱动因素不能得到根除或限制，仍有一些人员只要领导点头，对实质内容合不合法在所不问，在“形式预防”上却狠下功夫，积极“出主意”、“想点子”，给违法行为披上合法外衣的现象还有不同程度的存在。

(二)特有侵害行为的预防。这种侵害行为，对行业外说虽然具有隐蔽性，但对本单位来说，有很多情况却都是公开的秘密。之所以查处很少，就是因为有很多部门利益、小团体利益夹杂其中，如果没有其他矛盾因素，本单位人员举报的很少，上级部门没有具体线索也很难进行查处。因此，为解决这一问题，国家局、省级局(公司)针对工作中出现的各种问题制订了一系列规章制度，这些规章制度对于维护国家利益、消费者利益，保护烟草行业的健康发展发挥了重要作用。但是，随着形势的发展，尤其是市场化程度越来越高，侵害“两种利益”的特有侵害行为也出现了一系列的新特点、新苗头。要切实预防特有侵害行为的发生，我们还必须针对其产生根源拿出更为切实有效的管理措施来。

四、侵害“两个利益”行为的根源分析

无论是侵害“两个利益”的共有行为还是特有行为，其根源都在于“利益”二字。只不过前者侵害动机主要表现为“个人利益”，后者侵害动机主要表现为“局部利益”。之所以会出现这种为了个人利益、局部利益而铤而走险、损害国家利益、消费者利益的现象，其根源主要在于没有形成坚定的烟草行业“国家利益至上、消费者利益至上”的共同价值观。在错误的价值观指导下，尤其是是在当前市场经济大潮冲击下，当国家利益、消费者利益与局部利益、个人利益发生冲突时，专卖、专营主体的行为势必会发生不同程度侵害“两种利益”的现象。针对这种现象，近年来国家局先后开展了卷烟体外循环专项整顿、烟叶收购专项整顿、财经秩序专项整顿等一系列专项整顿活动。尽管取得了明显成效，但是整顿后反弹、边改边犯、原有问题没有得到整改，新的问题又不断发生的现象仍不断发生。

五、根除侵害“两个利益”行为的根本途径在于构建内部管理监督体系

完善的加强内部管理监督体系要根除侵害“两个利益”行为，牢固树立“国家利益至上、消费者利益至上”的共同价值观，把“共同价值观”落实到行业内每一名职工、每一个具体岗位，仅靠开展“共同价值观大讨论”活动、加强外部监管或不系统的内部管理监督、阶段性的专项整顿都是远远不够的。而必须通过加强日常管理监督来解决。这就需要我们在“共同价值观”思想指导下，构建充分体现“共同价值观”思想的、完善的内部管理监督体系。在这种日常管理监督体系下才能做到：由过去的治标为主向标本兼治、注重治本转变；由事后监督向事前、事中监管转变；由过去的阶段性工作向建立长效机制转变；由单项整治向综合整治转变。也只有这样，才能坚决根除各种“不正当利益”产生的土壤，彻底消除侵害“两个利益”的行为。

综上所述，笔者认为，维护“国家利益和消费者利益”，就必须根除侵害“两个利益”的行为，而彻底消除这一现象产生的根源、切实落实烟草行业共同价值观的根本途径则在于进一步加强内部管理监督工作。