制度变迁的三阶段论

从20世纪80年代开始，中国国有企业经历了市场化导向的改革。十四大确定建立社会主义市场经济体制后，经济体制改革进程明显加快。国内理论对制度变迁模式的关注也越来越多，制度经济学研究提出了中国制度变迁三阶段论。

第一阶段由中央政府推动，是供给性制度变迁。表现为由中央按照市场规律要求设计改革方案，通过经济、法律、行政等手段推动制度变迁，并承担相应的制度变迁成本。随着市场机制的引入，中央政府调控模式由直接调控变为间接调控，地方政府的权力逐步扩大，与中央政府谈判的能力逐步增强，这是制度变迁的第二阶段，即地方政府主导的制度变迁，理论上又称“中间扩散型的制度变迁”。随着企业制度的完善和政府对企业干预的减少，企业的谈判力增强，企业成为市场的主体和推动制度变迁的主体，这时的制度变迁过渡到第三个阶段：企业主导的制度变迁。

制度变迁的三阶段论对应了政府对企业由直接调控向间接调控的转变，对应了企业由政府附庸到市场主体的转变，概括了中国经济体制改革模式的演进历程，也描述了三个阶段相互承接、逐步推进和向市场化过渡的路径。

烟草行业体制改革作为中国经济体制改革制度设计的一部分，也具有中国制度变迁的共性。如何认识烟草行业改革的演进，三阶段论对烟草企业改革有何启示意义呢？根据烟草行业改革的推动力量和主导力量的不同，烟草行业的制度变迁也可分为三个阶段：国家局（总公司）推动的制度变迁、省级局（公司）推动的制度变迁和企业主导的制度变迁。

烟草企业组织结构变迁的启动：国家局推动的制度变迁

1993年，中国有185家卷烟工业企业。1993年以后，国家局陆续对规模小的工业企业清理整顿。1998年开始，进一步明确“扶大关小”的发展思路，加大对10万箱以下小烟厂的关停步伐。到2002年，生产集中度明显上升，工业企业组织结构调整成效显著。2003年，烟草行业实行工商分离改革，成为行业管理体制改革的一个突破口，并以此推动工业企业的进一步整合，实现大企业、大集团战略，提升行业的整体实力和重点企业竞争力。

这个阶段的行业改革是国家局主导的，表现为国家局设计总体改革方案，启动改革并承担相应成本。

近几年企业整合的增长点：市场资源的推动及决定因素

从1998年什邡卷烟厂兼并中江、光明卷烟厂开始，卷烟工业企业陆续进行兼并重组。兼并要成功必须有合适的增长点。最早进行兼并的诱因主要是两方面：计划指标和市场资源。中国对卷烟行业进行管制，表现出对产量实行指令性计划控制和对行业的进入设置政策性壁垒，实行许可证制度。全国、每个省、每个企业都有严格的计划指标。由于计划指标固定，各卷烟工业企业出现了不能统一调度生产问题。1995年，国家局出台卷烟计划指标有偿调剂政策，即由效益好的企业出资购买其他企业未用完的指标。计划指标的激励成了企业兼并的一个重要诱因。有偿调剂的做法虽然比计划的刚性是一种进步，但对大企业来说成本过高，并有不确定性。每年都要进行谈判，交易成本过高。另外，计划指标成为一种资源的做法与市场经济的要求也不符。

推动企业兼并重组另一方面的诱因是市场资源。地方封锁一直是困扰大企业扩张和资源优化配置的重要原因。特别是随着各地名优卷烟的增长，地区封锁愈演愈烈。国家局虽三令五申，强调打破地区封锁，但一直收效甚微。而大企业要实现规模扩张，就必须开拓省外市场。在地方封锁的环境下，要打开省外市场，一个有效的途径就是并购、参股外省企业，与被兼并企业及所属省级局（公司）形成共同的利益主体，使本企业的产品以较低的成本进入该省市场。

这种兼并行为由优势企业发起，两企业所属的省级局（公司）都要参与决策。由于卷烟工业企业计划、效益与地方政府财税利益关系密切，很多情况下两省政府也要介入。因此，这个阶段进行的兼并重组是省级局（公司）主导的。除上述原因外，由于省级局（公司）控制着本省市场，因此，以计划指标和市场资源为导向的兼并在很大程度上取决于省级局（公司）承诺市场准入的显性或隐性契约。

因此，烟草行业的企业组织结构调整到目前为止，是国家局主导和发动的，但省级局（公司）的参与逐步加大。二者之间存在一定的交叉，但并未截然分开。优势企业要实现在这一阶段的低成本扩张，应着眼于扩大本企业的市场份额，实现以市场资源为导向的外部成长。

长时期内烟草企业整合模式构想

可以预期，经过一轮重组、并购，卷烟行业“散、乱、低”的工业布局将得到根本性转变，国内必将形成若干大企业、大集团并存，分割全国市场的格局。但是，这种以市场资源为导向的兼并形成的均衡只是一种过渡，具有内在的不稳定性。原因如下：

1、这种格局并非企业主导的，而是省级局（公司）主导的。即使优势企业有意向外扩张，但最终能否实现也取决于省级局（公司）。兼并方与其说是看重被兼并企业本身，不如说是看重被兼并企业所属省局（公司）控制的市场，这与市场经济要求的全国统一大市场的竞争是相违背的。在这种体制下，卷烟工业企业之间并没有进行充分的竞争，还存在进一步整合的空间。国家局和省级局（公司）推动的改革与企业的自主选择不吻合，但这并不证明改革不符合市场经济的改革取向。研究表明，对于政府推动的改革，当市场不完善、市场机制不能充分发挥作用的时候，由计划模拟市场也是向市场机制的一种趋进。但企业一旦摆脱了体制的束缚，成为真正的市场主体，还会按照市场规律的要求进一步整合。

2、以市场资源为导向的整合在宏观层面上就是不同优势企业对国内市场的分割，每个优势企业在某一省份或地区还有地域垄断性。但是，卷烟的产品特性要求在全国市场实现竞争，打破地区垄断，因此，要求推进卷烟工业企业的进一步竞争。

3、市场资源导向的整合在相当程度上由省级公司决定，其背景是省级局（公司）对本省企业有相当大的控制力。一个突出表现是省级局（公司）不仅控制着本省各级商业企业，还控制着各个工业企业的人财物、产供销。随着行业体制改革的深入、工商分离逐步推开，工业公司对市场的影响力降低，省级局（公司）对本省市场的保护逐步减弱，市场将进一步放开，企业自主权逐渐增强，这就为以企业为主体的进一步竞争、整合提供了可行性。

当市场资源导向的整合基本完成，外部宏观环境和制度环境具备的时候，由企业主导的并购就会成为烟草企业组织结构调整的主流。根据制度变迁的三阶段论，这时的烟草改革就过渡到了企业主导的制度变迁模式上来。借鉴西方企业并购重组的案例，可以推测，这个阶段企业并购重组的诱因是多方面的。除利润目标外，经理人员追求规模扩张，以营建“经营帝国”，扩大市场占有率。企业的关键技术、特有资产、产品品牌、市场资源、销售网络及其他无形资产等都可能成为企业并购的诱发因素。但无论哪种情况，这个阶段的重组都应以市场为导向，属于企业的自发行为。

创造企业并购的制度环境

从上述分析可以看出，中国卷烟工业企业的并购具有明显的阶段性特征。在现行体制下，以市场资源为诱因的并购是企业对外扩张的一种现实最优的选择。随着经济体制改革的深入，企业自主权逐步增强，谈判力增加，企业成为推动并购重组的主体，企业之间的并购逐步过渡到多种诱因的整合模式上来。相对于政府主导型的重组，这两种模式都是向市场机制的趋近，符合市场经济规律。认识这种规律，对于为正确引导企业并购营造良好的市场环境，推进企业组织结构调整是有利的。推动企业组织结构调整的进展，可以考虑从以下几方面入手：

1、重塑行业的宏观调控模式。使企业依据经济规律和自身发展需要自主选择并购模式和并购对象，有两层含义：一是企业并购淡化政府或国家局的作用，反对“拉郎配”式的并购；二是建立国家局对工业的“间接调控模式”，避免直接干预，即通过政策向市场传递信号，制定倾向性政策，体现和贯彻国家局的意图，而企业依据市场信号调整经营策略，建立“国家调节市场、市场引导企业”的信息传输渠道和调控模式。

2、加快工业企业市场主体地位的建设。目前的工商管理体制改革已经极大地降低了省级局（公司）对工业企业的控制，减轻了对企业自主资本运营的束缚。工商分离之后，工业公司对工业企业的管理是一种行政管理，省级局（公司）不存在对本省市场的保护和约束。企业的自主权和经营风险相对增加，企业之间的竞争更接近完全的市场竞争，有利于推动工业企业之间的并购重组。但是，工商分离后，省级市场的放开会有一个过程，全国统一大市场的建设会呈波浪式发展。因为在目前的财税体制下，企业税收基数在地方，仍存在地方政府为追求经济目标，会通过行政手段对本省的烟草工商企业进行干预的可能性。因此，在财税体制改革没有迈出实质性步伐的条件下，进一步推进工商管理体制改革，弱化省级公司和市场资源对企业的约束，无疑会推动卷烟工业企业的并购，进一步优化卷烟工业企业组织结构。