身为领导干部，在抓经营管理的同时，也负有抓监督和制约的责任，其本身也是监督者和被监督者。可以说，上海烟草推行“管理监督一体化”，不仅是对纪检监察工作的要求，更强调领导干部要自我监督、自我约束、自我管理和自我完善；“管理监督一体化”不仅将监督作为管理的一部分，强化了监管的有效性，同时也将对领导干部和企业国有资产的“双保护工程”落到了实处。

由被动接受到自觉监督

胡锦涛总书记在中纪委二次全会上指出：“历史和现实都表明，不受监督的权力必然导致腐败。要按照十六大提出的建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制的要求，加强权力监督制度和机制建设。”烟草行业由于实行国家垄断的专卖体制，权力集中，资金密集，尤其在当前计划经济向市场经济转轨过程中，如何防止在转变过程中由于生产经营空间的增大而产生权力失控的问题，加强监管，便显得尤为重要。

多年来，我们的纪检监察部门服从服务于行业经济建设的中心，在推进党风廉政建设和反腐败斗争中发挥了重要的保驾护航的作用。然而，令许多纪检干部困惑的是，在实施监督过程中，通常是事情发生了才介入，往往对工作的过程疏于监督，也很难实现有效的监督，搞得不好，还容易和业务部门产生“对立情绪”。

如何构建一个有效的监管体系，改变纪检监察由外作用于内的做法，寻找从根源上解决的方法？2003年，上海烟草（集团）公司党委创造性提出了“管理监督一体化”的思路，着力于唤起领导者的自我监督意识，使领导者由监督的被动接受者转变为自觉实施监督的主体。

所谓“管理监督一体化”，就是指管理监督同步考虑，同步实施，同步考核，在管理中加强监督，在监督中促进管理，把对权力的监督制约贯穿于生产经营和业务运行的各个方面、各个环节。

在实际操作过程中，上海烟草的纪检监察部门针对企业各部门生产经营管理运行的实际，通过对各个环节权力点的提出、设置和监管，形成整个企业在运行过程中的相互制约关系，建立最基本的权力制约体系，从职能上减少以权谋私的可能性，从而为高起点、高标准地推进党风廉政建设创造条件。

之所以实施“管理监督一体化”，因为在上海烟草的领导者看来，作为国有企业的经营管理者，本身承担着对国有资产保值增值的责任。其所处的岗位，决定了其在抓经营管理的同时，还有责任抓监督和制约。领导干部身为管理者，本身也是监督者和被监督者。因此，“管理监督一体化”不仅是对纪检监察工作的要求，更强调领导干部要自我监督、自我约束、自我管理和自我完善；“管理监督一体化”不仅强化了监管的有效性，同时也将对领导干部和企业国有资产的“双保护工程”落到了实处。

由于“管监一体化”把监督揉和到管理之中，作为管理的有机组成部分，而且通过加强监督又促进了管理，从机制上保证了领导干部不犯错误和少犯错误，因而得到了各级干部尤其是行政领导干部的支持和欢迎，也使纪检监察工作由被动转为主动，由“两张皮”变为“一张皮”，由“独脚戏”变为了“大合唱”。各单位（部门）一把手以极大的热情亲自组织实施，各级干部积极参与，纪检监察部门负责指导督促、检查考核，总结推广典型经验，形成了齐抓共管的良好局面。一些纪检监察部门的同志表示：“对腐败行为的严肃查处固然是我们的成绩，用'管监一体化'的制度机制防腐败于未然，才是更大的成绩。”一些行政干部也深有体会地说：“实行'管监一体化'，对我们来说是保护而不是监视，我们的心也越来越踏实了。”

信息监管全方位

如果说以上关于上海“管理监督一体化”思路的阐述还不甚具体，下面我们就以上海烟草进出口公司为例，来看看它是如何在企业中发挥效力的。

作为上海烟草对外的重要窗口，上海烟草进出口公司日常经营管理环节复杂繁多，许多环节都存在着一定的权力运作空间，也就意味着存在权钱交易的可能，一旦出现偏差、失控都会造成不良影响，甚至还会造成经济损失。

身为公司的一把手，同时也作为上海烟草进出口公司党风廉政的“第一责任人”，许虎烈深感肩负的责任重大，时常担心公司在管理经营业务的过程中可能出现不必要的偏差，甚至诸如权钱交易等腐败现象。

在（集团）公司做出关于“管监一体化”的整体部署之后，许虎烈和公司的其他领导一道着实动了一番脑筋，并结合上海烟草进出口公司自身工作的实际，构建了覆盖全方位、监控全过程的管监一体化的信息化监管模式。

找准权力点 他们首先抓住企业的各个用权环节，强化审批机制，加强对权力点的控制和监督。通过分析归纳，他们将运作于企业内部的权力分为五种，即知情权、建议权、审核权，审批权和决策权。在《出口卷烟经营管理系统》的基础上，通过对公司研发运营、财务、行政、人力资源管理模式的支撑信息系统进行认真统计，他们梳理出了覆盖公司运作全过程的108个权力环节，在每个可能产生腐败、随意、人为无序干预的点上，都采取了相应的监控措施。

逐级审批 在信息监管模式中，建立了对业务经营全过程的逐级审批机制。在日常的业务经营活动中，至少需要一级审批，有时还需要两级甚至三级审批，即部门经理、主管副总经理、总经理。这样，在权力使用过程中不存在一个人能独立操作完成的情况，从而达到一级对一级负责的目的。

系统管理 同时，他们又将所有关键单据都设置成必须由计算机程序产生，借助计算机程序的规范化和程序化的特点，确保没有通过审批的单据根本无法执行下一步操作，操作人员也无法自行打印或制作相关单据，大大减少了人为因素的干扰。以出口卷烟出运环节为例，为了保证每道业务操作环节都受到监督，他们采用单单审批的方法。出口卷烟的一批货物从签约到出运结束至少需要20个环节，在信息化监管模式中，每个环节的操作都必须在系统中逐级审批，否则无法继续执行其他操作。

民主决策 在利用信息化进行监管的过程中，他们紧扣经营决策这一关键环节，强化对决策过程和结果的监控，提高民主决策管理水平。在信息化监管模式中，应用原稿对照（联结客户会谈记录）、平行会签和纪检员阅知监督过程的方法，建立了重大业务经营决策集体讨论机制，并通过信息化实现决策，使决策更加民主、合理、公开。在出口卷烟计划环节和出口烟叶对外报价等环节都采用了此方法。

权力分解 他们在信息监管系统中建立了审批权限合理限制机制，保证权力运作时不越权、不避责。对于疏忽或者对权力使用范围模糊时，系统设计了自动预警程序，提醒权力使用者重新操作或及时改变操作，确保权力时刻受控，防止盲目确认，滥用权力的情况发生。此外，他们还注重权力的分解，对关键的权力点不让个人单独享有个体决策权或审批权，实行财务第三方监控，即任何决策或关键业务都必须经过财务部门的审核，当发现偏差时，财务部可以暂停业务流程的进行，提请经理室决策，从而对权力进行有效的制约和及时纠偏。

正是由于实现了覆盖全方位、监控全过程的信息化监管，许虎烈经理的心才“越来越踏实”。如他所说：“这样做，对企业有利，对我们搞经营业务的干部也是一种保护，这比什么都划算。”

廉政自律没有旁观者

作为上海烟草（集团）公司的“一把手”，董浩林总经理对党风廉政建设工作非常重视，逢会必谈党风廉政。他经常告诫大家：“廉政自律没有旁观者，反对腐败没有局外人。不管干什么工作、担任什么职务，都要警钟长鸣，廉洁从政。”

上海烟草由于自身体制的原因，人财物、产供销、内外贸集于一身，权力相对集中，资金周转流量大。为了构建一个有效的监管体系，更好地为（集团）公司的经济发展保驾护航，长期以来，上海烟草党委做出了积极的探索和努力。

2000年以前，他们围绕如何推进企业党风廉政建设，如何从机制、体制、监督保障等方面强化党风廉政建设力度，不断推进“双保护工程”，提出了“寓监于管”的思路和措施。2000年以来，局、公司纪委通过对企业在经济运作过程中管理和监督的现状进行了全面深入的调查研究，分别从监督制约、健全保障、规范操作等视角总结和提炼了适应企业经营管理的监管模式运作机制，在下属6个企业和12个部门联系点探索并逐步建立了18个“监管模式”。其核心是对权力点的制约和监督，它以锁定履权界限，规范程序操作，实行权力的相互制衡为手段，防止个人说了算或暗箱操作，防止权力失控，防止可能出现的管理漏洞和问题。

随着监管工作的不断深入，2003年，局（公司）党委又提出了“管理监督一体化”的新思路，并将其列入A类目标，作为全行业的一项重点工作，要求在监管模式的基础上，要从监管理念、监管机制制度的建设和工作的力度上，进一步深化和提高。

一年多来，按照局（公司）党委的统一部署，上海烟草各单位都对原有的监管模式的设置和运行情况进行审视分析，调查研究；对业务流程中各权力点的设置、运行和监控方式重新进行梳理；对监督、制约和管理的各项制度、规定不断完善，借助计算机信息系统进行管理，以信息化推进一体化；对“管监一体化”的运行和效果评价进行了积极探索，初步制订了一套可行的标准和方法。通过问卷调查显示，认为“管监一体化”能够对权力点有效覆盖的占90.5％，认为能够对权力点有效制约的占92.3％。

谈及由“寓监于管”到“管监一体化”的理念创新的初衷，（集团）公司纪委书记谢华庆谈出了她的看法：前些年我们提出“寓监于管”，即把监督融入到管理之中。现在看来，这样的提法就意味着在管理和监督两者的关系中，管理是第一性的，而监督成了第二性的，处于从属的地位。经过在实际工作中的思考，我们认识到，监督制约和经营管理在企业中都是第一性的，如果是一个先进的管理理念、科学的管理方法，它本身一定是同时体现着监督与制约性的，因此两者是一致的、互为促进的关系，而不是后天融入进去的。

在实施“管监一体化”的过程中，上海烟草（集团）公司党委十分注意运用典型来带动全局。

2003年2月，在“管监一体化”思路甫一推出之际，他们便召开了行业“管监一体化”建设推进会，会上总结了烟草贸易中心“规范用权，完善监督，创建'管监一体化'的上海卷烟销售网络运行模式”的经验，即在卷烟销售中对8个主要权力点采取了监督管理措施：即卷烟购进计划和卷烟购进、确定全市卷烟投放销售计划、制定区域销售执行计划、客户订单评审和客户订单分析调整、货源分配和开单结算、卷烟仓储配送、客户管理、产品宣传促销。通过对8个权力点的监督制约，显著促进了市场规范化，提升了销售业绩，提高了客户满意度，也全面提升了卷烟营销队伍综合素质和内部管理。

2003年8月，（集团）公司又总结了公司物资处“以资质认证为载体，加强物资采购全过程监管”的经验——物资处在原辅材料采购过程中，不是停留在货比三家，而是采取资质认证采购办法，从“供应方选择权”、“数量分配权”、“价格确定权”、“业绩评价权”、“调整审核权”和“制约审查权”等6个权力点进行监督制约，规范了物资采购行为，使监管工作融合到物资采购管理的全过程。其资质认证采购办法于2003年由国家局发文在全国36家重点卷烟企业中推广。

今年年初，他们又推广了上海烟草进出口公司“以信息化推进管监一体化”的经验，使“管监一体化”进一步走向深入。

谈及未来的设想，谢华庆指出：今后上海烟草“管监一体化”建设要逐步向全方位覆盖、立体式实施、多角度监管的方向发展。全方位覆盖，就是要把“管监一体化”这张网，罩住权力运行的各个方面和各个领域，不留盲点和空白点；立体式实施，就是要综合运用党内监督、行政监督、法规监督和群众监督等制度和措施，纵向到底，横向到边；多角度监管，就是权力运行到哪里，监督制约就跟到哪里，保证权力沿着规范化、程序化受控的轨道运行，保证“双保护工程”的落实。

“‘管监一体化’，就是要使我们的领导者既接受监督，更实现其自觉的监督，这才是我们最高的境界。”谢华庆如是说。