政策力解低档卷烟之困。

2004年，全行业低档卷烟产量下降，市场供应紧缺，大部分省市出现产品结构与市场消费结构不协调的矛盾，针对经济运行中出现的矛盾和问题，国家局于今年11月份出台了《国家烟草专卖局关于安排2005年低档卷烟生产经营的意见》，对2005年全行业的低档卷烟的生产经营进行调控。文件一经公布就立刻引起了全行业的广泛关注，有询问计划指标的；有询问资金补贴的。对于一些具体调控措施，各省级公司和工业企业的意见也不完全一致，有的表示赞成；有的表示反对。

两种观点，究竟哪种更符合实际？

关于低档卷烟生产经营有两种截然不同的看法：有人认为，国家实行“寓禁于征”的烟草专卖政策，目的是通过高税，逐渐减少烟草的生产总量。正是由于税负的原因，低档卷烟的产量不断下降，而逐渐取消低档卷烟，是符合专卖政策调控方向的；也有人认为，低档卷烟生产量的严重下降，使一些城镇低收入人群和农村人口的需求难以得到满足，再加上假烟乘虚而入，就会导致消费者利益受到侵害，这是与烟草专卖制度的宗旨相悖的（见《中华人民共和国烟草专卖法》第一条）。上述两种观点都以烟草专卖法作为依据，究竟哪种观点更符合烟草行业当前的实际？如何理解国家局最近下发的这份关于低档卷烟的文件呢？这个文件的出台会对明年的经济运行产生什么影响呢？

低档卷烟的市场究竟有多大？

从历史数据预测低档卷烟市场：2002年销售低档烟1722.4万箱（其中四类烟1092.2万箱，五类卷烟630.2万箱），2003年销售低档卷烟1638.5万箱（其中四类卷烟1185.7万箱，五类卷烟452.8万箱），可见，2003年销售低档卷烟比2002年减少了83.9万箱。如果按每年减少100万箱（即每年减少3%）低档卷烟来推算，2004年的低档卷烟市场需求在1530万箱左右，2005年在1430万箱左右，2006年约为1330万箱左右。

从农村人口数量及吸烟率来推算低档卷烟市场：根据2003年全国人口普查数据显示，全国12.92亿人口，其中7.69亿农民，农村吸烟率33%，即2.53亿农民吸烟，假设其中2/3的农民（含进城务工的农民工）吸低档卷烟，即有1.7亿农民吸低档卷烟。据统计，每人每天平均消费19.05支卷烟，则全国农民一天消费32.4亿支卷烟，即6.48万箱，一年消费2360万箱左右。这种推算还不包含城市中吸低档卷烟的低收入人群。如果按满足70%的市场需求来组织生产，需要生产1650万箱；按60%的市场需求来组织生产，则需要生产1420万箱。

从调查问卷来推算：从各省商业系统上报的预测数据统计，2005年预计低档卷烟的销量是1446.25万箱。

根据以上数据，我们可以初步预测今后两年低档卷烟的市场需求在1400万箱左右；未来几年内，低档卷烟的产量仍应占总产量的1/3左右。应该承认，随着人民生活水平的提高，产品结构提高，低档卷烟减少是一个必然的趋势，但在较长时期内存在一个巨大的低档卷烟市场也是一个客观事实。如此庞大的低档卷烟市场，简单地放弃或不给予充分的关注，显然都是不可能的，也是不切实际的。

稳定低档卷烟的生产经营是否有必要？

有人认为，目前行业的的经济运行正处于上升时期，低档卷烟产量下降，产品结构提升，是市场需求支撑的，是能被市场消化的。现在一、二类卷烟的存销比率是高了一点，但市场会自动调节，国家局的宏观调控是一种过度反映，是对市场调节的不信任。

从理论上讲，宏观调控与市场调节并不矛盾，“市场对资源配置的基础性作用”和“加强宏观调控”，两者内在统一、相辅相成。2003年7月，姜成康局长在局长总经理座谈会上曾经指出，“烟草是一个特殊的行业，烟草市场化程度还不高，在发挥市场机制的同时，要切实加强宏观调控；即使市场化程度高了，总量控制、产销平衡仍然十分重要，这个平衡是全局意义的平衡，而不是局部平衡；市场不是万能的，市场同样会出现失灵，因此必须要用有效的调控来加以弥补和解决”。

从现实情况看，国家局对低档卷烟生产进行宏观调控的必要性体现在低档卷烟产销矛盾对行业经济运行的影响上，这些影响主要表现为：

（1）低档卷烟产销矛盾影响到行业的平稳协调发展。稳定低档卷烟的生产经营是防止行业大起大落、调节行业经济增长速度、保持行业可持续发展的重要手段。从今年1-10月行业运行情况看，低档卷烟同比减少183.8万箱，而三类卷烟增加189.9万箱，一、二类卷烟增加了139.9万箱，三类卷烟的增加量与低档卷烟的减少量基本持平，因此，今年行业效益增长的近2/3是靠增加的一、二类卷烟拉动的。但单靠这种方式来实现增长，是不可能持续的。适当增加低档卷烟的产量，可以避免行业税利过快地增长，而发挥低档卷烟“蓄水池”的作用，可以调节行业经济增长的速度。

琳琅满目的卷烟中有无消费者需要的低档烟？（王歆 摄）

（2）低档卷烟的产销矛盾影响新型工商关系的建立。行业工商管理体制改革后，以前在行政指导下的工商关系被打破。要建立以市场为导向，以共同发展为目标的新型工商关系，首先要做到工业为商业提供适销对路的产品；商业为工业培育好市场，做到“三个满意”。低档卷烟的产销矛盾造成一些工业企业难以为商业企业及时组织有效货源，商业企业难以使消费者满意，一些商业企业反映销量的下降主要是低档卷烟销量的下降引起的。因此，低档卷烟的产销矛盾已经成为影响工商关系的一个主要原因，也成为建立新型工商关系的一个障碍。

（3）低档卷烟的产销矛盾影响行业整体资源的有效利用和产品结构的优化。生产低档卷烟可以较大比率地使用低次等烟叶、打叶废弃的烟梗和复烤厂的下脚料，还可以使用企业闲置的设备，从而可以优化行业原辅料、设备等存量资源的配置，避免资源的浪费。如果低档卷烟产量大幅下降，会造成行业资源的浪费，增加行业的整体成本。稳定低档卷烟生产也是保证高、中、低档卷烟合理的比例结构，满足不同层次的消费，优化行业产品结构的必然要求。由于今年来，低档卷烟生产量持续下降，10月份全行业库存结构已出现了明显的不合理、不协调现象，一、二类卷烟库存偏高，特别是一类烟的存销比已达到1.38，13个省区已超过1.5，如不抓紧调控，势必影响2005年的正常生产经营。

（4）低档卷烟的产销矛盾会影响专卖制度的巩固。占领并稳固低档卷烟市场是全行业实施“大企业、大市场、大品牌”战略的重要组成部分，满足低档卷烟消费者的利益是烟草专卖的必然要求。如果长期不能满足一部分特定消费人群和广大零售户对低档卷烟的需求，假烟就会乘虚而入，市场控制力将会下降，专卖专营的制度将会受到一定程度的威胁和挑战。

以上四个方面的影响有的还是初步的，有的已经比较严重，它们都是经济运行中不健康、不稳定、不协调的因素，如果让这些因素呈日益蔓延之势，市场一旦出现问题，就会造成大起大落，我们来之不易的好形势就有可能发生逆转，恢复起来就需要更长的时间，付出更大的代价。因此，国家局适时出台对2005年低档卷烟的宏观调控政策是必要的。

国家局宏观调控措施是否及时？

有人说，国家局的宏观调控措施晚了。事实上，国家局在2003年上半年就已经开始注意低档卷烟的生产经营问题：“在抓好名优品牌发展的同时，要十分注意低档卷烟的生产，保证市场供应。”（2003年7月姜成康局长在全国烟草专卖局长、公司总经理座谈会上的讲话）。这句话中用了“十分”二字，足见国家局对低档卷烟的重视程度。随后，国家局确定了18家低档卷烟重点生产企业，并对低档卷烟重点生产企业实行补贴政策，提高低档卷烟的出厂价，这些措施在一定程度上缓解了低档卷烟的产销矛盾。2003年，全行业低档卷烟产量为1618万箱，基本满足了市场的需求。进入2004年，由于整顿规范市场和关闭小烟厂成效的进一步显现，在生产计划比较紧的情况下，一些企业忽视了低档卷烟的生产，低档卷烟的产销矛盾又进一步显现出来。1-7月低档卷烟产量同比减少131.9万箱，比重下降5.9个百分点；1-8月低档卷烟的产量同比减少148.3万箱，比重下降5.8个百分点；1-9月低档卷烟产量同比减少162.9万箱，比重下降7.7个百分点。针对这种情况，国家局下发了《国家烟草专卖局关于认真组织好四季度四、五类卷烟生产和市场供应的通知》，并在增量计划中增加了41万箱低档卷烟的生产计划，以缓解2004年第四季度的低档卷烟产销矛盾。10月份利用召开全国烟叶工作会和市场经济学习班的时机，国家局与各省级公司和工业企业就明年的低档卷烟计划一一衔接，最终出台了《国家烟草专卖局关于安排2005年低档卷烟生产经营的意见》。文件决定2005年的增量计划全部用于低档卷烟的生产，决定加大对低档卷烟生产经营销售的考核力度，对低档卷烟继续实施计划和资金的支持。

回顾一年多来的实践，国家局在低档卷烟供需矛盾的苗头刚出现的时候，果断决策，及时采取了有针对性的措施主动调整，稳住了2003年的低档卷烟生产经营；在2004年低档卷烟矛盾比较突出时，国家局增加41万箱低档卷烟生产计划，缓解了低档卷烟的产销矛盾；在预测和分析的基础上，国家局规划了2005年低档卷烟的生产经营。见事快、动手早，见之于未萌、防之于未然，可以说是这次宏观调控最突出的特点。

国家局宏观调控措施是不是“一刀切”？

有人认为这次宏观调控不公平，一些发达省的工业企业早就不生产低档卷烟了，而一些落后省的工业企业，刚刚尝到产品结构上调的甜头，就被国家局制止了。

这次宏观调控，国家局是着眼于全行业的经济大局，不仅对整个行业平稳发展有利，对促进地区平稳发展也是有利的。从政策取向看，不是针对某个省、某个企业，而是立足于全局，解决经济运行中的突出矛盾。全行业经济是一个有机的整体，如果全局出了问题，局部也难于幸免。

这次调控不是搞“一刀切”，不是要求所有的省份低档卷烟的产量要增加，也不是要求所有的省份低档卷烟的产量不准下降。从文件的内容看，这次的调控是区别对待，分类指导，松紧有度的，是在保证2005年上半年低档卷烟产量同比不下降的情况下，统筹安排各省低档卷烟增量计划指标的。例如，对于一些低档卷烟比重明显偏大的省份，只要产量下降控制在5%以内，仍可以享受国家局的补贴资金。另外，国家局对低档卷烟重点企业的政策也是重点扶持、区别对待的，目的是为了精简数量、相对集中，发挥低档卷烟重点企业作为低档卷烟生产基地的作用。这些调控措施充分运用了经济、计划等调控手段，确保全行业低档卷烟产量的相对稳定和市场的有效供应。

国家局宏观调控措施会不会影响行业的平稳发展？

有人担心这次宏观调控会把行业良好的经济运行发展态势打压下去；也有人担心国家局政策措施规定得太死了，没有调整的余地，会对2005年的开局产生影响。可以预测，明年全行业效益的增长主要还是要靠量的拉动和结构的拉动，归根到底是市场的拉动。这次宏观调控不是简单地压速度，而是坚持以市场需求为导向，解决经济运行中的产品结构的矛盾和问题，实现经济的平稳协调发展。文件决定2005年上半年增加67万箱低档卷烟产量，这67万箱是2005年计划增量的一部分，属于增量计划，不会影响总量。退一步讲，如果出现不可预测的情况，还可以在下半年进行相应的调整。由此可见，国家局出台这个文件是审慎的，也是留有余地的。

从以上分析可知，国家局这次宏观调控是必要的、及时的；从长远看，国家局这次宏观调控的意义是深远的，既有利于避免经济大起大落，保持行业平稳发展；又有利于稳步推进产品结构的调整，防止产品结构失衡；还有利于在实践中不断加深对科学发展观的认识，积极调整发展思路，实现平稳发展。