近期，香港中文大学教授、经济学家郎咸平对海尔、TCL、格林柯尔等几家知名国企产权改革案例的评析，引起了社会各界的广泛关注。各方争论的焦点集中在“怎样看待国企改革过程中国有资产流失问题”和“是否停止正在进行中的产权改革”两个问题上。

姜成康局长在今年7月全国烟草专卖局长、公司总经理座谈会上指出，由于烟草行业自身的特殊性，各烟草企业还将“进一步坚持和完善”专卖体制。但“提高烟草市场化水平”的改革发展方向和目标要求我们在当前体制下深化改革同时，“创造条件，认真做好理顺产权关系的准备工作”。本期“经济观察”选载了专家对国企产权改革过程中出现的问题的解读，以期对我们理顺产权关系的准备工作起到借鉴和警示的作用。另外，专家对国企改革历程的回顾和下一步工作的分析，有助于我们对国企改革有一个更全面的认识。

专家眼中的国企产权改革

国有资产在流失

财政部研究所 周放生：国有资产流失是伴生在国有企业改革发展过程中的一种不良现象，大体可分为交易性流失和非交易性流失。目前人们关注的国有资产流失大多集中在国有企业的交易过程中，其中，最为典型的、人们最为熟悉的是在国企产权交易过程中产生的流失，比如，未经评估仅根据企业账面价值作为国企产权交易的依据；虽经评估但低评企业本身的价值，并以此作为交易的依据；以低于市场价格转让国有产权等行为。近年来，国有企业改革开始涉及产权改革层面，但由于国有企业在进行产权制度改革时，没有一套现成的、成熟的、科学的操作规范，大多是边探索边推进，不规范、不严密、不公开的操作在所难免，再加上少数人有意钻体制空子侵吞国有资产，产权交易性流失也就由此产生。目前，这种流失方式已经引起人们的普遍关注，再加上国家的法律法规越来越完善，国有企业产权改革的政策措施和操作程序越来越规范，监督也越来越严格，防止交易性流失的办法越来越多，这种流失的势头已有所遏制。

非交易性流失是体制原因造成的流失。保障企业经营自主权不等于企业经营者可以拥有无限制的决策权。企业是由出资人出资设立的，只有在负责任的出资人真正到位的情况下，尤其是在国有企业改制为混合所有的企业制度情况下，谈企业经营自主权的保障才有意义。

国务院发展研究中心 张文魁：在国企产权改革过程中，国资流失现象是存在的。但是实践告诉我们，只要政策得当，国资流失是可以在很大程度上得到防止的，而且国资流失的现象在现实中也越来越多地得到纠正和克服。国资流失最大的原因就在于国资交易不公开、不竞争。这当然也与国企产权改革的形式有关，“内部型改制”比较容易导致国资流失，因为管理层、职工来购买本企业，一般来说难以实现公开的竞价。但是，只要实行公开性、竞争性的国资交易程序，国资流失是可以有效避免的。关于国资流失的争议，其实还涉及到对国资质量的判断以及对改制成本的支付问题。许多国有企业在账面上有几亿的国有资产，可能几千万就卖掉了，如果不作深入的调查研究，可能就会认为这是严重的国资流失。其实，那几个亿的国资有可能许多是几年都收不回来的应收账款或者是在仓库里放了几年的存货，是大量的不良、不实资产，而国企目前的财务会计制度并不能及时处理这些烂账，所以在改制时国资大量“缩水”是完全正常的。另外，改制时还要进行职工身份转换、剥离非经营资产、剥离企业办社会职能、实现社保并轨等等，这些都需要支付巨额的改制成本。而由于目前国有资本经营预算制度没有建立起来，比较普遍的做法是用本企业的国有净资产来支付改制成本，所以大量的资产都在这个过程中被抵消了。当然，以国有净资产来抵扣改制成本并不是好办法，也容易发生暗箱操作，所以呼吁加快建立国有资本经营预算制度，使改制成本的支付能够公开透明和统筹进行。另外，政府也可能是有意识地将国资以低于正常值的价格卖掉，这背后可能反映了政府对卖价之外的其它特定经济社会目标的追求，譬如职工就业、新控制人增量投资等等。

叫停现行的产权改革，是亡羊补牢还是因噎废食

经济学家 郎咸平：国有资产产权改革，改到现在是危险的。它有两个特点：第一，相关法律缺位下的合法性。所有买卖行为看上去都是合法的，但并不是在一个完整的法律架构下是合法的，比如相关的监管法律是缺位的；第二买卖双方自定价格。因为财产不属于买卖双方，而属于全国老百姓，因此不管买卖双方如何定价，都应该是公开、透明地竞价，但现在不是。

整个产权改革还存在方向上的误区。第一，我们总认为民营化、自由经济就能够解决所有的问题，认为产权问题是唯一的问题，所以不管是银行改革出现问题、产业出现问题、国企出现问题，唯一想到的办法就是上市。如果上市改革产权结构就能够解决问题的话，为什么美国会有这么多破产的公司，美国制造业为什么会衰退？很多人以为美国的强大是靠民营经济，其实不是的，它靠的是政府创建的法制社会，给所有参与者，包括企业、消费者、买股票的人、卖股票的人，一个严格的游戏规则，让任何一方都不能够随意挤占别人的财产。第二个问题，我们常常强调国有企业的所有人缺位，而实际上国有企业存在的最大问题是职业经理人的信托责任问题。国企的老总缺乏对股民信托的责任，国家把资产交给他们，就是希望他们把国企做好，因此做好是应该的，这是他们对国家以及老百姓的责任。但现在国企老总的普遍心态是，做不好是应该的，做好就是他们自己的。

产权改革的目的，不是盘活资产这么简单的——这只是一个手段——产权改革目的要以国家民族利益为前提，要以全国老百姓利益为前提，不容许国有资产慢慢流失到私人口袋里去。我们应该重新建立起职业经理人制度，可以采取“职业经理负责制”，而不是“承包制”，用高薪聘请职业经理人，用奖励金钱，而不是奖励资产的方式，让职业经理人把他该做的事做好。

经济学家 赵晓：对于国有资产流失的问题，一定要置于市场经济转轨的框架下来考虑。第一，中国国有企业资产不是流失了，而是相反，这么多年来，增长得太快了，甚至超过了GDP的增长速度。国有资产流失在个案上成立，在总量上不成立。总量上，国有资产借许多方式将老百姓的私人资产不断地流失成国有资产，股市如此，电讯和石油的高收费亦如此。第二，国有资产保值增值与市场经济转轨之间存在着有条件地此消彼涨的关系。也就是说，国有资产的流失有时可换来市场转轨的加快，而太过追求国有资产保值增值则将导致市场转轨过慢。原因在于，国有资产的保值增值并没有太多的手段，除了加强监管外，就是强化既得利益的保护。第三，国有资产流失固然存在公平性问题，但国有资产改革的滞后同样导致市场的不公平。显然，只要国有企业大量存在，所谓银行贷款的公平、证券市场的公平都无从谈起，后起的民营企业进入国企的垄断领域也很难。第四，政府需要在国有资产保值增值与加快市场转轨之间寻找平衡。完美的、理想化的改革不存在，现实中的改革之路从来都是次优之路。第五，国有资产流失会导致社会不公平，市场转轨慢也会导致社会不公平，后者的不公平带来的社会福利损失可能相比前者更大。因此，权衡改革的机会成本，权衡两者的综合福利至关重要。决不能只计一点，不及其余。第六，国有资产监管部门可以国有资产保值增值为目标，但政府不能以国有资产保值增值为目标。否则，社会要吃苦头。垄断横行、黑税横行，市场的公平程序也无从谈起。第七，从世界经验看，日本（明治维新后）、俄罗斯、东欧都以较快的国企民营化同时较大的国有资产流失为代价，换取转轨的加快和新的市场秩序的建立。而中国走的是相反的道路，即极力避免国有资产流失，并且不断出现将私人资产流失到国有资产中的现象，代价将是金融改革的滞后、证券市场的扭曲以及类似当前宏观调控中的种种不公平现象。

国务院发展研究中心 张文魁：首先，必须认识到，无论在哪个国家，国企改革都是一个非常痛苦的过程，不仅仅会引来国资贱卖的争议，而且极有可能带来社会动荡。我国的国企改革确实存在“阴暗面”，主要表现在以下四个方面：第一，国资贱卖，即国资流失。第二，职工合法权益得不到保障。第三，债权人的合法权益得不到保障，甚至新的控制人通过企业改制来套取银行资金和进行金融诈骗。第四，新的控制人由于战略、能力、资金或管理方式、管理文化等方面的原因把原来不错的国有企业“整垮”了。如何看待我国包括国企改革在内的经济体制改革进程中的阴暗面，其实涉及到两个问题：第一，旧体制是否可持续？第二，新体制带来的弊端是否可以在较大程度上得到克服和是否正在逐步克服？旧体制是不可继续的，这已是全社会的共识，而新体制带来的弊端可以在较大程度上得到克服而且正在被逐步克服，因此，绝对不能停止改革。（根据相关资料整理）

回首国企改革路

经济学家 吴敬琏：在中国，改革国有企业的努力可以追溯到国有企业制度全面建立之初。从1956年起到1993年中共十四届三中全会提出国有企业改革的方向是企业制度创新，“建立现代企业制度”，国有企业改革的基本目标是在不改变国有企业制度基本框架的条件下“搞好搞活”企业。1956年－1978年期间国有企业改革的最主要的措施是“企业下放”，即把“隶属”于中央的企业下放给省级以及省以下各级地方政府管理。但下放的结果是导致经济混乱的局面，因此改革以权利全面上收结束。1977年开始，企业界和经济学界普遍认为国有企业之所以缺乏活力和效率，是因为管得过多、统得过死，改革的方向应该是对企业放权让利。但按此思路改革，企业效率并没有明显的提高，而且很快就出现了经济秩序混乱、财政赤字剧增和通货膨胀等弊病，国有企业改革又一次陷入困境。而从20世纪80年代初期开始，在农村家庭联产承包责任制取得成功，所以，承包制被自然地引入了国有企业改革。国有企业承包制的基本原则是“包死基数、保证上交、超收自留、欠收自补”。但承包制并没有使企业获得充分经营自主权，也不能实现政企分开和企业间的平等竞争；同时固化了现行体制，阻碍了经济结构的调整和优化，损害了经济效率的提高，进一步加大了改革的难度。1993年，中共十四届三中全会提出建立现代企业制度，标志着国有企业改革的思路由放权让利转向了企业制度的创新。所谓“现代企业制度”，指的是现代公司，“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”是其基本特征。1994年，国务院选择了100家国有企业进行公司制改制试点，由于没有强调要通过股权多元化把原有的国有企业改组为真正的企业，绝大多数参加这一试点的企业只是变成了形式上类似于现代公司的“国有独资公司”，并达到公司制企业的起码标准。到了1997年的中共“十五大”，特别是1999年中共十五届四中全会进一步明确公司化改制的要求，国有大中型企业的公司化改革才真正进入了按照国际通行规范建立现代公司的阶段。1998年以后的国有大中型企业的公司化改制，大体上包含了三个相互衔接的步骤：实现政企职责分离；将垄断性企业改组为竞争性企业；经过资产重组在国内外证券市场上市。

国家发改委经济研究所 常修泽：回顾25年来的国企改革之路，1978年－1989年10年间基本上是按照传统思路来发展。90年代之后，在推进现代企业制度的进程中提出了股份制，1990年到1996年，国企改革方向是围绕产权改革来推进的。这期间，中共十四届三中全会明确提出了建立企业法人财产权的设想。但是，1996年之后，争论又继续回到了国企改革的出路是解决管理问题还是产权的制度性变化上，并且由于国资管理体制改革思路不明晰，国企改革并没有太大进展。实践表明，一方面寄希望于利用资本市场融资，为国企脱困服务；另一方面又否认国企存在的制度性问题是产权问题，是很难真正完成国企改革目标的。从国企改革思路和制度演变看，现在已从管理范畴的经营权改革突破到了所有权的变革，国有企业改革已接触到它的核心问题——产权。

国企改革，任重而道远

财政部研究所 周放生：中国国企改革总的来说应该解决两个问题，第一个是解决企业经营方面的市场化问题，也就是从计划经济下的政府统管企业的人财物、产供销，到企业经营方式的市场化；第二个是国有企业体制的市场化问题。从25年的国企改革来看，我们仅仅解决了第一个问题，把我们浅层次的问题、矛盾大体上解决了。而深层次的矛盾和问题刚刚开始探索解决，也就是国企的制度、体制的市场化问题，至少有以下一些具体问题：第一，国有资产管理体制改革。这个改革从启动到现在大概将近20年，十六大明确要建立国有资产管理体制，目前国资委也成立了，解决了要不要建立出资人制度问题。但是如何行使出资人职能，如何做好出资人？这个问题刚刚开始探索，因此还有很长的路要走。第二，国有经济战略性结构调整，这个命题是十五大提出的，目前的调整，尤其是在“放小”这一块是在不断推进，但是作为国有经济的主战场，那些基础设施、关键领域、战略产业，这个结构调整仍然还没有基本启动。这个改革首先需要做的一件事情就是我们要从中央到地方，制定一个国有经济结构调整的总体框架和蓝图。也就是说到底哪些是要绝对控制的产业，哪些是战略产业，是需要控制的，哪些是竞争产业，是可以优胜劣汰的，哪些是退出产业，哪些是进入产业。而且每一个产业当中不同规模企业对于国有股持股比例的限制到底有哪些，这些问题目前都没有说清楚。因此急需把这些工作做起来。目前从国家国资委和地方国资委都在做这项工作。只有把这个蓝图搞清楚，后面才能非常理性，非常有序的，而不是简单的国退民进，是一种有序的结构调整。整个国有经济的结构调整，至少是10年以上的时间，才能达到我们现在所想象的目标。第三，企业产权制度改革，也就是我们讲的国有企业改制，这个问题到现在为止已经20年了，我们经历了两次改制。2000年以前是第一次，2000年以后是第二次。第一次改制除了小企业以外，其它基本没有动产权，十四届三中全会把产权改革的问题提到很重要的位置，今后国企，包括特大型企业、大型企业和中小型企业都要推进产权制度的改革，方向是股份合作制，也谈到大企业改制和中小企业改制会走不同的模式。第四，职工劳动关系的改变或者调整。通俗讲，就是职工身份的置换。在我们旧体制下，职工跟国有企业之间是人身依附关系。政府也好、国有企业也好，对职工实际上是有一种承诺的，就是生老病死都要管的。改革开放了，从计划经济转向市场经济，在转轨过程中，必然带来对历史上的承诺，或者历史上的企业跟职工的关系，要有一个转变，或者要有一个了结。因此，我们在国企产权制度改革的同时，就必须面对更为复杂的职工劳动关系的转变和调整问题。第五，债务重组问题。国企的债务，由于各种原因普遍超出正常负债比例。这个问题怎么解决？除了债转股的政策和政策性破产政策以外，还没有找到一个比较好的办法。第六，企业的属地化管理。国有企业改制以后，过去国有企业是在一个行政体制下，是金字塔式的管理体制。改制以后，给地方政府公共管理的内容和方式都带来了一系列过去从来没有遇到的新问题，这些就是改制以后企业的属地化管理问题。第七，主辅分离问题，主要是针对国有企业大而全，小而全的不合理结构。国有企业改革20多年，这个问题没有解决，刚刚开始破题，这个问题的解决也极其复杂。