依法治烟 国家利益至上

20多年前，烟草行业有400多家从事烟草生产的企业，盲目发展，企业管理水平低下，产品质量低劣，卷烟市场的供求关系十分混乱，国家税收严重流失。面对这样的状况，中国政府决定实行高度集中的管理体制。授权中国烟草总公司统一领导、全面经营管理烟草行业的产供销、人财物、内外贸业务，以增加国家财政收入、改善市场供应。

10多年前，全国人大常委会颁布《烟草专卖法》，对初步形成的烟草专卖制度用国家立法的形式予以确认和巩固，并表明维护消费者利益、保证国家利益是其立法宗旨。从此，烟草行业的生产经营活动依法进行。

3年前，在中国加入世贸组织的谈判中，欧盟曾就放开烟草管制对我国政府施加压力、讨价还价。我国政府鉴于国内市场环境和经济发展状况以及烟草行业的整体竞争实力，旗帜鲜明地表示要坚持烟草专卖制度。

回望烟草行业所走过的路，国家对烟草行业实行专卖的立场是一以贯之的。

国家是烟草专卖的唯一主体。（汪为民 摄）

早在1984年，当时国家改革的主要形式是简政放权，在“放”的大形势下，国务院发文明确指出，烟草行业“实行产供销、人财物、内外贸统一管理和经营，是经济管理体制的一项重要改革”。1992年，中共中央决定我国经济体制改革的目标是实行社会主义市场经济体制。实行垄断生产经营的烟草行业体制再度受到来自社会的压力。国务院及时发文，不仅再度明确实行烟草专卖是一项重要的改革，而且强调，“实践证明，实行烟草专卖是我国一项成功的改革政策，必须毫不动摇地继续坚持”。

一个国家决定实行一个什么样的制度，无论是政治的、法律的，还是经济的、文化的，从本质上看都是取决于两大因素：一是国家利益，一是价值取向。烟草专卖作为国家确立的一种经济管理制度，毫不讳言，体现的就是国家利益至上。

烟草制品有害人体健康，就是说这种产品具有负外部性。而且烟草制品作为一种嗜好性商品，其需求价格弹性较低。从经济学的角度看，这两种性质决定了烟草行业适合于政府管制。特别是在市场体系、环境还不够健全的条件下，更需如此。我国政府从国情出发，立法对烟草专卖予以确认和巩固，从法律层面上将烟草专卖的主体确立为国家，“两个维护”（维护国家利益、维护消费者利益）的立法宗旨成为了专卖法的本意要求。这一点在推进国家的现代化建设、建立和完善社会主义市场经济体制的背景下，应该说更具有重要的现实意义。

三大问题 不容回避

客观地看，烟草行业经过20多年的快速发展，在专卖体制的呵护下，在为国家经济建设作出巨大贡献的同时，自身也已经具备了一定的规模和实力。但我们也应该看到，现在的市场环境比之于烟草实行专卖的初期发生了非常大的变化，就是与加入世贸组织以前相比也有了很大的不同。在新的形势下，烟草行业如何做到国家利益至上是需要认真思考和积极探索的重大问题。

国家局党组在年初的工作会议上，明确提出了烟草行业的改革发展思路和任务。在今年7月召开的局长总经理座谈会上，姜成康局长代表国家局党组提出烟草行业在今后的发展中必须面对三个问题。

一是烟草是一种特殊商品，烟草行业是一个特殊行业，吸烟与健康问题随着《烟草控制框架公约》的签署将日趋突出，如何减少吸烟对健康的危害是不可回避的问题。

自上世纪50年代提出吸烟与健康问题以来，关于烟草危害健康的争论就从未停止过。事实上，烟草行业一直是在反烟的压力中继续前行的。由此也表明，烟草行业是在两种因素的共同作用下得到发展。一种因素是世界上大多数国家从国家利益考虑，没有放弃对烟草的管制；另一种因素就是烟草行业不断推动科技进步，降焦减害，提高吸烟的安全性。面对新一轮的反烟浪潮，特别是随着《烟草控制框架公约》的签署，使烟草行业遭受空前的压力。在这种形势下，我国烟草行业必须高举“两个维护”的旗帜，不断推动科技进步和技术创新，为消费者提供低危害的优质产品。

二是烟草由于实行特殊的专卖体制，在市场经济不断发展完善的环境下，如何做到切实维护国家利益和消费者利益，必然引起社会更多的关注。

烟草行业发展到今天，市场环境正在发生着深刻变化，在市场经济不断发展完善的大环境下，在中央提出对垄断行业要放宽市场准入，引入竞争机制的原则下，电力、电信、民航等行业的改革重组步伐加快，铁路、邮政和城市公用事业的改革也将逐步进行。实行特殊专卖体制的烟草行业必然受到社会的广泛关注。事实上，社会上也从未停止过要对烟草这个垄断行业进行改革的声音。社科院有关部门也曾就烟草专卖体制改革组织过专家研讨会。

总的来看，除去一些利益集团理论和一些偏激的言论之外，社会关注我们烟草行业的还是在专卖体制下，能否切实做到维护国家利益，或者说能否做到提供财政收入的同时实现国有资产的不断保值增值；能否切实维护消费者利益，不断地为消费者提供愈来愈优质的产品和服务；能否做到在非竞争性的市场条件下保持效率。这就要求我们烟草行业必须以“两个维护”为己任，不断推动烟草事业的改革发展。

三是烟草是高税利行业，在税利高速增长的情况下，如何正确对待成绩，正视存在问题，理性对待烟草发展是十分重要而又艰巨的任务。

理性对待烟草行业的发展就是要看到成绩是离不开专卖制度的保护，烟草行业的高速增长是与宏观经济环境直接相关联的，烟草行业的现实基础与我们行业自身不断改革的努力也是分不开的。

理性对待烟草行业的发展就要求我们认真对待所存在的问题。有些问题涉及大的方面，如体制问题、市场体系问题、生产力布局问题、综合实力问题、产权问题等，是需要通过改革来解决的；有些问题涉及到不同层面的如管理问题、制度建设问题、科技进步和技术创新问题等，是需要努力工作来解决的；还有些问题是涉及到损害国家利益、消费者利益和行业形象问题，是必须坚决纠正处理的。整顿规范是近几年国家局着力抓的一项重点工作。先是整顿烟叶流通领域中存在的问题，接着又开展了财经秩序专项整顿和以卷烟体外循环为重点的整顿规范工作。这项工作成绩很大，为行业正在推进的改革营造了良好的环境，同时也反映出我们行业的思想还没有完全统一到“两个维护”方面来。

深化改革 力求“调整”到位

要实现国家利益至上，要做到“两个维护”，不仅需要从思想层面上解决认识问题，更需要从制度层面上解决问题，而制度层面将涉及到管理体制的改革，改革路径的选择，未来体制架构如何形成等等。

对待烟草这样一个特殊行业的改革，其目的不能简单地归之于效率改进（生产、管理、交易效率）或者说经济效益最大化，需要考虑整体经济结构的优化；其途径不能选择完全竞争性的市场结构，那样可能会带来严重的后果；其设计不能脱离涉及财政、税收、管理体制等制度环境，那样可能会带来很大的风险。

国家局党组通过认真分析形势，确立以维护两个利益为行业的价值取向，以市场化为改革的方向，以平稳发展为基本工作方针，以实行对行业各个方面的重大调整为工作的根本出发点，是一个既慎重又积极的改革发展思路，是完全符合中央提出的科学发展观和烟草行业的实际。

姜成康局长多次强调指出，我们行业现在正处于一个重要的调整期，其调整的内容是非常丰富的，既有组织结构的调整，也有体制的调整。由于体制的调整，也涉及到我们职能的调整。

我们要对企业组织结构进行调整。这是我们行业目前的主要任务，即“深化改革、推动重组、走向联合、共同发展”。主要任务的核心就是通过推动企业组织结构的调整，优化行业经济结构，来实现共同发展的目标。

我们要对产品结构进行调整。品牌的整合和扩张既是实现“深化改革、推动重组、走向联合、共同发展”的有效途径，更是产品结构调整的重要内容。

我们要对管理体制进行调整。去年，行业以工商分开为突破口，拉开了行业管理体制调整的序幕。但我们也要清醒地认识到，现在的调整仅仅是突破，要建立符合中国烟草实际，能够进一步促进烟草行业发展的新体制还任重道远。

我们要对管理职能进行调整。职能调整已作为今年的主要任务，对我们非常重要。要通过职能调整来实现包括市场监管、国有资产监管等。

理顺产权关系，使中国烟草总公司真正成为以国家出资者的身份履行对国有资产保值增值的职责。

当前及今后一段时期，全行业要在国家局党组的领导下，积极探索和实践，坚决完成组织结构、产品结构、管理体制、管理职能等方方面面的重要而又艰苦的调整任务。要通过这段调整期来达到提高中国烟草的整体竞争实力的目的。要通过增强中国烟草的整体实力，来实现维护国家利益、维护消费者利益的共同价值追求。