深化行业体制改革，健全完善烟草市场体系，搞好企业组织结构战略性调整，这是姜成康局长在2003年全国烟草工作会议报告中明确提出的主要任务和近期目标。未来3-5年是中国烟草发展至关重要的时期。随着入世后国内烟草市场国际化进程的加速，外烟抢夺中国市场热身赛的升温，中国烟草正在步入一个重大的“涅  ”时代，新生的希望与改革的阵痛将如影随形。烟草体制改革的方向、目标和步伐牵涉整个行业在今后世界竞争格局中的位置、走向和命运。中国烟草站在了“一荣俱荣，一损俱损”的发展转折点。今后的几年中，在坚持专卖制度的前提下，如何推行以市场为取向的体制改革，从而提升整个行业的核心竞争力，这是全行业共同关心的话题。为此，记者采访了国家局政策法规及体制改革司司长刘敬如，请他就目前中国烟草体制改革若干问题谈了谈看法。

宿弊：改革的突破口

记者：自1982年以来，我国一直实行烟草专卖管理体制。您如何看待烟草专卖制度和正在进行的行业体制改革之间的关系？

刘敬如：烟草行业投资少、见效快、收益高，如果不加强宏观调控和管理，容易造成资源浪费和财源流失。实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”的国家专卖制度，有效地减少了重复建设和盲目开发，实现了总量控制，减少了恶性竞争，有利于整顿和规范市场经济秩序。实行专卖制度20年以来，全行业实现税利增长近20倍，为国家创造税利累计超过1万亿元。实践证明，烟草专卖不仅是一项重要的改革，而且是一项成功的改革。对于烟草专卖而言，行政手段、法律手段和经济手段的运用不能分离。总结我国烟草管理体制演变的经验教训，借鉴其他市场经济体制国家的做法，我认为，应当把烟草行业的体制作为一种市场经济条件下的特殊体制来考虑，依据《烟草专卖法》，继续实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”的体制。

记者：随着社会主义市场经济体制的建立与完善，烟草专卖制度需要与市场机制有机结合。但由于历史和现实的原因，烟草体制存在着一些阻碍行业发展的问题。您能谈谈这些障碍主要体现在哪些方面吗？

刘敬如：是的，我们的体制确实有着它不完善的一面，这也是我们改革的目标和突破口。总的来说，制约因素主要体现在5个方面：

一是资产分散，企业出资人缺位。各级烟草公司之间及其对下属企业的关系，主要是行政管理关系，生产经营指挥也是行政指挥。虽然全行业的资产和所得税关系都归口中央，但资产仍分散在各个企业，未形成有效的资产运作关系。2300多个工商企业都是独立的企业法人，国有资产所有权未得到真正体现。出资者缺位，企业税后利润全部分散在企业中，无法集中支配。这样造成两方面的问题：一方面，行业难以集中财力、物力进行结构调整；另一方面，一些效益较好、利润较多的企业如不加强管理容易乱投资、乱上项目。

二是市场机制作用发挥不充分。烟草行业是计划经济色彩比较浓厚的行业，市场机制在烟草资源配置中的作用发挥不够，竞争不足和不正当竞争同时存在，企业和职工的市场意识、危机意识、竞争意识不强，缺乏动力、压力和活力，习惯于用计划经济办法和行政手段进行管理，企业和行业的整体竞争实力亟待提高。

三是企业组织结构不合理。烟草企业在组织结构方面的突出表现是“散”。生产总量大，单个企业规模小，布局分散，集中度低。全国原有185家卷烟生产企业，其中年产10万箱以下的小烟厂多达95家，难以形成大品牌、大企业。

四是全国统一的大市场没有形成。健全的卷烟市场体系是烟草大企业、大品牌形成和发展的“沃土”。但是，我国现有的2174家卷烟商业企业都是独立法人，利益主体的多元化与行业集中统一管理的体制相矛盾，尤其是行业内工商管理体制不顺，使一些地方为追求局部利益，封锁本地市场，全国统一的大市场很难形成。

五是计划、财税体制难以适应市场经济要求。从1993年开始，国家每年下达给各省的卷烟生产计划，已成为不可调减的刚性计划，无法按市场和效益原则进行动态调整。现行的财税体制又使烟叶和卷烟税收与产地政府密切相关。

由于上述体制原因，烟草行业存在很多深层次的矛盾和问题，因此有必要在坚持专卖制度不变的前提下对烟草体制进行改革与完善。

记者：那么，今后一段时期烟草体制改革的目标是什么？

刘敬如：今后一段时期烟草体制改革的总体目标是：在坚持烟草专卖制度和专卖专营体制的前提下，通过理顺资产关系，做强中国烟草，提高行业整体竞争实力；通过对卷烟工业企业进行战略重组，调整生产布局，优化资源配置，把卷烟工业企业推向市场，构建市场竞争主体，增强企业的核心竞争力；通过深化流通体制改革，加强卷烟销售网络建设，构建流通领域的“专卖专营”体系，建立全国统一的卷烟市场，为形成大品牌、大企业创造良好的市场环境，增强烟草行业对卷烟市场的控制力；通过健全内部管理机制，加强内部管理，提高管理水平，构建全国统一的信息流、资金流、物流管理系统，最终使烟草行业从行政垄断走向经济垄断。

组织结构调整：改革的重头戏

记者：企业组织结构调整是烟草行业体制改革的重要内容。您能否谈谈当前小烟厂关停工作方面的进展情况？

刘敬如：的确，企业组织结构调整是当前行业体制改革的重中之重。截至2002年底，通过关、停、并、转等多种途径，全行业已有66家小烟厂实施了组织结构调整，这为大企业的发展腾出了市场空间，提高了行业整体效益，但调整任务仍然十分艰巨。

今年年初，国家局刚刚出台了《10万箱以下卷烟工业企业组织结构调整规划》的文件。文件规定2003年年底以前对21家企业进行组织结构调整，另外取消7个卷烟生产点。我们要克服困难，力争在2004年年底之前基本完成10万箱以下小烟厂的结构调整任务。对于2005年以后关闭小烟厂的，国家局不再给予补贴。

记者：对于10万箱以下卷烟工业企业关闭破产，国家局在职工安置方面有什么政策措施？

刘敬如：我们要积极筹措资金，妥善安置职工。按照国家法律、法规和政策的规定，对烟草企业组织结构调整过程中的人员分流安置可以支付一定的安置费和补偿金。其资金可以通过以下几个途径解决：企业资金变现收入；鼓励已停产的小烟厂按照先省内、后省外的原则，一次性有偿调剂卷烟生产计划指标，可以适当提高转让价格，所得收入用于职工安置等调整工作；地方预算内的企业可以由地方财政给予适当的补助；对按照规划要求进行企业组织结构调整的小烟厂，国家局继续给予资金补贴。

记者：在关闭10万箱以下卷烟工业企业的过程中，如何妥善解决地方政府的合法既得利益问题？

刘敬如：小烟厂关闭破产后，可以按照1993年国家卷烟计划产量基数和当地实际情况，照顾其所在地政府的合法既得利益。我们建议：小烟厂关闭破产后减少其所在地的财政税收，由调增卷烟计划企业所在地实现的税收增量给予补偿。按照市场、效益和先省内、后省外的原则，省内调整卷烟计划的，地方政府的合法既得利益由省内通过财政转移支付的办法解决；省际间调整卷烟计划的，可以通过一次性买断卷烟计划等办法解决。如1998年四川省创造的“三分法”，湖南省采取的“三买断一转产”（买断3个烟厂的卷烟计划指标后关闭，1个烟厂转产）等办法，这都是一些很不错的尝试。

记者：如何处理10万箱以下卷烟工业企业的债权债务问题？

刘敬如：我们鼓励资不抵债的小烟厂依法实施破产，也可以按照全国企业兼并破产和职工再就业领导小组的要求，积极争取政策性破产，有些小烟厂的债务可以列入全国银行呆坏账规模计划并予以核销。对职工集资等敏感债务要妥善处理。采取各种办法积极收回企业的债权，防止国有资产流失。

记者：据了解，由于信息沟通等原因，有些已停产企业还出现了物资订货单，如何看待这类问题？如何处理10万箱以下卷烟工业企业原有的省际间卷烟联营加工活动与对外经济技术合作问题？

刘敬如：我们要严格杜绝这类情形的发生。10万箱以下小烟厂不得进行技术改造和调入烟草专用设备；不安排进口烟叶，不得参加省际间卷烟联营加工活动和从事国外卷烟来牌加工等对外经济技术合作；未能如期完成企业组织结构调整任务的省级局（公司），不能对本省其他卷烟工业企业进行技术改造；具有省际间卷烟交易资格、当年出现亏损的，不得参加省际间卷烟交易，有实际赢利的，在规划关停和破产的前一年停止参加省际间卷烟交易；有关部门要严格按照卷烟生产计划和库存情况，控制供应原辅材料；烟草行业的企事业单位不得为列入规划范围的小烟厂提供贷款担保；禁止小烟厂开展职工集资活动；积极协调金融、税务部门停止对小烟厂贷款、依法足额征税。

各省级局领导要高度重视这项工作，省局“一把手”要负主要领导责任。国家局将把各省局贯彻落实《10万箱以下卷烟工业企业组织结构调整规划》的情况列入考核内容。

记者：关停烟叶挂杆复烤企业，是烟叶复烤产业升级的需要，也是先进工艺代替落后生产力的必然结果。目前我国烟叶挂杆复烤企业的关停工作进展如何？

刘敬如：我国原有挂杆复烤企业224家，2002年已关闭了114家。对于已经关停的企业，国家局将尽快组织力量进行验收，兑现补贴政策。今年是关停挂杆复烤企业的最后一年，2004年1月1日后关闭的挂杆复烤企业不再给予补贴。

记者：在关闭烟叶挂杆复烤企业和10万箱以下小烟厂的同时，10万箱以上卷烟工业企业的联合兼并重组也在进行。您能否介绍一下这方面调整的情况？

刘敬如：2002年底，全行业10万箱以上的卷烟厂已实施调整的有10家。目前全国仍有10～30万箱卷烟工业企业35家，资产负债率平均为76.02%。对这部分企业要区别经营管理水平、产品品牌、生产布局、技术装备、经济效益的不同情况，有步骤、分阶段地进行调整。对严重亏损、管理落后、资不抵债的少数企业，可以通过关闭、破产等形式，逐步取消卷烟生产点；对大部分企业，可以通过兼并、联合等途径，实施与大企业的重组，或者由大企业尤其是重点企业先实施托管，再兼并重组。

国家局将在今年制定10～30万箱卷烟工业企业调整规划，明确调整的范围、时间和方式。30万箱以上的卷烟工业企业要主动走出去，兼并10～30万箱的卷烟工业企业，实现跨地区的联合兼并重组，实现企业的低成本扩张。通过上述调整，我们力争用5年左右的时间，将卷烟工业市场主体数量控制在50家左右，形成生产适度集中、企业充分竞争、大企业主导的格局。

体制创新：改革的源头活水

记者：十六大报告明确指出，国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职能，享有所有者权益，实行权利、义务和责任相统一，管资产、管人、管事相结合的国有资产管理体制。我们烟草行业如何建立有序的管资产、管人、管事相结合的国有资产管理体制？

刘敬如：如何做大做强中国烟草，是大家都在思考的问题，应该说党的“十六大”指出了明确的方向。理顺烟草行业资产关系，建立既符合国家法律规定，又适合烟草体制特点的资产经营体制是关键。我们要争取国务院明确授权中国烟草总公司统一经营烟草行业的国有资产，对直属企业、控股企业、参股企业依照公司法行使出资人权利。在此基础上，逐步对所属企业进行公司制改造，构建母子公司体制。实行国有资产所有权与经营权的分离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值。这是烟草体制改革的重大任务，也是改革的重点和难点。

记者：打叶复烤企业如何改制，使之真正地走向市场？

刘敬如：打叶复烤企业进行改制，是烟叶生产流通体制改革的重大体制创新。工商联合，使卷烟工业企业与复烤企业利益联合起来，既解决了打叶复烤企业的资金问题，也解决了复烤企业的烟叶出路问题。原烟交接，委托加工，打叶复烤企业只加工不经营，有利于减少中间环节，规范烟叶流通秩序。全国现有打叶复烤企业67家，已投产的63家，按照国家局《关于推进原烟交接、委托加工的实施意见》的要求，已有20家打叶复烤企业按照现代企业制度进行了改制。其余的企业要按国家局提出的“工商联合、共同投资、组建有限责任公司、建立现代企业制度”的要求，在2004年底前完成改制任务。

记者：请您谈谈对于建立健全现代卷烟市场体系的看法。

刘敬如：我国原有2174家卷烟工商企业，其中33家省级烟草公司，314家地市级公司，1827家县级公司。而且这些企业均为独立的法人实体，利益主体过度分散，不利于全国统一市场的形成。因此，我们要加快卷烟市场体系建设。首先，我们要建立完善的访销配送体系，全面推进卷烟销售网络建设，逐步形成全国统一开放的营销体系；第二是各地根据自己的情况逐步取消县级烟草公司法人资格，减少经营环节和管理层次，实行三级核算、三级管理；第三是通过建立现代企业制度，形成以资产为纽带的总公司、省公司、市公司的母子公司体制；第四是整合物流资源，构建专业化、现代化的物流体系。

总的说来，烟草行业体制改革任重道远。我们一定要在党中央国务院的统一布署下，结合行业的实际情况，探索出适合自身发展的新模式。不改革没有前途，只有不断改革，才能使烟草行业走上平稳发展之路。