国家烟草专卖局近几年将企业组织结构调整和扶大关小作为行业的重点工作。改革实践证明，实施有进有退的结构调整极大地提升了行业的整体实力和企业的核心竞争力。

结构调整的一个重要内容是使大量资不抵债、长期亏损的企业退出市场、实施破产，以提高行业的生产集中度、减少金融资源的低效率配置。现在，共有24家卷烟工业企业（以下简称卷烟企业）申请破产，但真正实施的只有7家（其中2家企业实施政策性破产），其余企业并没有进入程序，这离取消企业法人资格、彻底退出市场的要求还有很大差距。

依据我国破产法和西方破产理论，对资不抵债的企业实施破产，由债权人接管控制权，有利于重新配置资源，保护债权人利益，这是市场经济条件下资源配置的一种帕累托改进。但我国卷烟企业的破产却遇到很多障碍。阻碍国有企业破产的因素是多方面的，如法律法规不完善，社会保障体系的不完善，政府过度干预，严重的地方保护主义等。本文将从卷烟企业和国有银行制度性缺陷的角度分析烟草企业破产难的原因所在。

缺乏激励约束机制

通过对国有企业制度性缺陷的研究，可以发现作为国有企业所有者的全民是一个整体。而作为全民代表的政府并不是真正的所有者，由政府委托或多级委托的监管者（如国资监管部门或由其委托的控股公司）不能从国有资产的增值中获益，所以在这种产权结构下，导致企业的激励和约束机制不健全。甚至作为直接管理国有企业的经理人的私人利益与国有企业绩效的联系也不甚密切。激励机制和约束机制的缺乏决定了国有企业资源配置低效率的先天性。对烟草行业来说，专卖制度和政府管制使得非国有资本很难进入卷烟企业，单一的产权结构使国有企业的制度性缺陷在卷烟企业完全表现出来。

与卷烟企业破产相关的另一个很重要利益主体就是债权银行。国有银行作为经营金融资源的特殊国有企业，也存在激励和约束机制缺乏的问题。这可以从两个方面分析：首先是银行贷款或不良债权的双重性质。银行对国有企业发放两种性质的贷款：一种是商业贷款；另一种是政策性贷款，包括贷给亏损企业具有救助性质的资金。与商业性不良债权相比，政策性不良债权具有很大程度上的事先可知性和故意性。由于与此相关的金融风险从来都是由政府承担，对国有银行来说，通过把商业性业务外部化为政策性业务或使二者之间的区别更加模糊，就可以从中获益。由于部分企业，尤其是卷烟企业能够得到地方政府的重视，在资产净值较低、甚至资不抵债的情况下仍能获得较大数额的贷款。因此，卷烟企业的贷款具有一定的政策性贷款性质。在银行的规模和额度双重控制制度下，银行可以以所贷款项为依据，和地方政府一起争取国家的救助，获取更大的信贷额度。所以一般情况下，国有银行总是强烈反对卷烟企业破产。

其次，从信息不对称条件下国有银行自身的组织结构来分析。国有银行经营的一个显著特点是多级委托代理和存在严重的“道德风险”。20世纪80年代末，国家对国有企业实行拨改贷，导致下级银行对上级机构的职责更加不清。贷款时更多的是依据上级银行或政府的指示，其次才是企业自身的资信状况。同样，一旦出现呆坏账，下级银行考虑更多的是上级机构分配的核销额度，而不是如何接管企业或对其实施破产，以减少损失或盘活剩余的国有资产。因此，卷烟企业申请破产时，主要债权银行要考虑破产金额是否在上级银行分配的核销呆坏账计划之内，若不在核销计划之内或超过核销额度，银行就会出面阻止企业破产。

政策性破产制度可以说明上述问题，为了推进国有企业破产和保证妥善安置职工，国家推出了政策性破产制度。在政策性破产中，即使国家下达了核销呆坏账的额度，银行还是会出面反对，或极力要求一定的现金清偿率，以达成一种隐性还款契约，否则就不会同意实施破产。特别是作为统一管理的烟草行业，银行对其单个卷烟企业的破产总是寄予更多的现金清偿希望。在破产制度不健全的条件下，银行的反对就会构成法院受理或实施破产的直接阻碍因素。这在一定程度上可以解释为什么大量卷烟企业不能实施破产，列入政策性破产范围的企业也不能顺利进行破产工作的原因。

卷烟企业现金流量较大，利税在地方政府的基数中占了很大比重。由于受到地方政府的重视和支持，同时由于拨改贷、国家停止对国有企业的资本金注入等历史原因，烟草企业沉淀了很多的银行贷款，有的企业负债率达到200%甚至更高，虽然早已失去偿债能力，扭亏无望，但在上述因素的作用下，仍然难以进入破产程序。

银行的预算软约束

国有银行的全民产权性质决定了银行缺乏对国有企业的有效监督，进而导致了对国有企业预算约束的软化。青年学者张杰1998年提出的清债博弈模型认为，国有银行对国有企业的贷款是一种租金。这就决定了国有银行与国有企业之间存在的信用关系不仅仅是债权债务，还含有租金的性质。国有企业欠债不还成为现行体制下的一种最优选择。

全民产权条件下，由于国家最终为国有银行提供担保，所以国有银行和卷烟企业的最终债权人和最终债务人是国家或代表全民产权的政府，清理债权债务关系，包括卷烟企业实施破产，最终都是由政府来决策的。中央政府出台政策性核销银行呆坏账措施实质上就是由中央政府出面清理不良债权，承担风险并为国有银行提供担保。清债博弈模型认为，在这种体制下，考虑到清债的成本与收益，作为最终清债主体的政府对亏损企业的清债策略是不清理，而对盈利国有企业的策略是清理。其含义是，即使明知不能回收本金和利息，银行仍希望亏损企业维持现状，而不是破产。

在企业、银行、政府关于清债的三方博弈中，银行得到关于政府清债策略的信息，就会做出选择，阻碍资不抵债的亏损企业破产。银行的阻碍和政府态度的不积极，客观上造成了亏损国有企业的破产难以实施。具体到卷烟企业来说，这就阐明了为什么大量亏损严重、负债数额高的小型卷烟企业难以进入破产程序。

地方保护特征

分析卷烟企业破产的制度性缺陷，一个不能回避的问题是作为卷烟企业和国有银行管理者及出资者的政府的作用。国内有的研究者把国有企业破产分为三个层次：国家计划层次、地方计划层次和试点城市实施层次，无论哪个层次的计划破产都由政府主导。政府作为国有企业和国有银行的出资人代表，必然参与企业破产。

目前，国企破产成为政府决定一个企业的整体出路或主要资产的用途后清理负债的一种手段，而保护债权人利益则是次要的目标。这就决定了国企破产存在严重的地方保护特征，程序不透明，债权人不能有效参与以保护自身的利益。事实上，很多地方的破产指导意见把稳定、改善资产质量、有利于资产重组作为主要目标。一些企业申请破产的主要目的也是逃废债务，转移资产。

就烟草行业来讲，卷烟企业破产具有浓厚的行业色彩。对小型卷烟企业实施破产的一个主要目标是为了使其快速退出生产和流通领域，以实现优势企业的低成本扩张。地方政府或行业的参与使得破产具有很强的行政特征，债权人利益得不到有效保护也就成为必然结果。世界银行东亚太平洋地区私营部门发展局的一项研究表明，中国企业破产中债权人利益的保护力度是很弱的。这就很容易导致作为国有企业主要债权人的银行千方百计地阻碍破产。从政府和行业角度来看，他们过度参与的根本原因仍是国有银行和企业的产权制度，可见，国有银行和企业的产权结构就是导致烟草企业破产障碍的根本原因。

最后的启示：重定破产目标

构成卷烟企业破产障碍的深层次原因是国有银行和卷烟企业的产权结构，这实际上是一个制度环境问题。产权制度改革要求国有企业加快战略性重组，而国有企业的战略性重组和企业破产的实施在一定程度上又依赖于产权制度的变迁，这两者是相辅相成的。而产权制度变迁不是一蹴而就的，因此，目前要规范国有企业、包括卷烟企业破产，必须重新修订企业的破产目标，通过破产来重构债权债务链条，使债务人从债务负担中解脱出来，实现资源的有效配置。同时给予债权人最大限度的保护，防止债务人非法攫取利益。为此，必须规范破产，使债权人更多地参与破产工作，争取债权人对卷烟企业破产的认同，减轻其阻碍作用。可以预见，随着经济体制改革的不断深入和相关法律法规的完善，卷烟企业破产工作必将逐步走向正规。