在国家局的各种会议上，国家局领导反复强调治理卷烟体外循环工作对于行业平稳发展的重大意义。

一下开出11张“罚单”

厂长行政记大过，副厂长撤职，直接责任人开除。

在6月27日下发的《国家烟草专卖局关于新晃等十一家卷烟厂卷烟体外循环问题处理情况的通报》中，新晃和咸宁两家烟厂的有关人员因在3月10日国家局公布《进一步整顿规范卷烟生产经营秩序五条纪律》后仍顶风搞体外循环，而成为“五条纪律”这条“通了电的高压线”的第一批“牺牲品”。

在此次下发的《通报》中，国家局一下子开出了11张“罚单”。除了新晃和咸宁2家之外，济南卷烟厂等9家企业的相关责任人也因被查实在年初搞卷烟体外循环而受到严肃处理。

《通报》一出，便在行业上下引起了强烈的震动。因为它给了行业内所有的卷烟生产经营企业一个十分明确的信号——这次国家局专项治理卷烟体外循环绝不是说说了事，而是下了决心，动了真格的。

应当说，国家局此举并非偶然，在此次处罚之前曾多次在各种会议上向全行业表明了态度。

早在年初全国烟草专卖管理工作会议上，国家局就将“加强行业内部专卖管理，有效遏制‘两烟’体外循环”确定为新的专卖管理三年阶段性工作目标的重点之一。在3月10日行业财经秩序专项整顿电视电话会议上国家局出台的《进一步整顿规范卷烟生产经营秩序五条纪律》中更是明确指出：“卷烟工商企业不得违反有关烟草专卖法规，以任何理由向非正常渠道供货，搞体外循环，违者，一经查实，视情节轻重分别给予企业主要领导和有关责任人记过、记大过、降级、撤职、留用察看、直至开除的处分。”在随后4月16日和5月30日召开的两次全行业治理卷烟体外循环电视电话会议上，杨传德副局长又代表党组反复重申了国家局深入开展卷烟体外循环专项治理的态度和决心。

内患不绝

卷烟体外循环的问题在行业内由来已久，极大地扰乱了正常的卷烟市场秩序，已经成为严重困扰行业的平稳发展的“顽疾”。在其“历史最高水平”的1999年，全行业省际间交易仅1100万箱，而体外循环的卷烟数量则高达500万箱。这意味着，每三包省外卷烟当中，就有一包是通过非正常渠道进货的体外循环卷烟。

近几年来，国家局对治理卷烟体外循环工作一直非常重视，早在2001年，国家局便将其作为整顿和规范烟草市场经济秩序的重点工作任务。虽然经过几年的治理取得了一定的成效，但目前卷烟体外循环问题仍“比较突出、比较严重”。统计数据显示，2002年卷烟体外循环数量仍在100万箱左右，同上一年相比没有进一步减少。今年3月份，国家局仅对12家烟厂64笔已经开具了准运证，在准运证超过有效期后需方未收到卷烟的业务进行核查，就查实了构成体外循环的27笔，占调查总数的42%。当前卷烟体外循环的手段多种多样，主要形式有：工业企业直接向行业外单位或个人销售卷烟，将卷烟倒卖给行业外单位或个人，重复使用准运证，沿途甩卖卷烟；商业企业出卖合同、账号，与行业外单位或个人勾结、低价卖大户以及没有合同和准运证购进卷烟。

卷烟体外循环不仅造成行业正常利润的大量流失，增加了市场管理的成本，而且这些行为严重违背了建立良好的烟草市场秩序的原则，造成了卷烟市场秩序的混乱，削弱了行业对市场的控制力，侵犯了零售商户的合法利益，对行业的形象产生非常不良的影响，同时容易成为滋生腐败的温床。

在谈及近两年卷烟体外循环之所以没有得到进一步遏制的原因时，杨传德副局长直言不讳：其中有监管不力的原因，有些省级局领导思想上重视不够，存在顾虑，怕暴露问题影响单位形象，对卷烟体外循环问题大事化小、小事化了，不认真查处；有些专卖管理部门客观上是由于治理整顿市场和打假工作任务重、压力大，忽视了强化内部管理工作，同时主观上也存在着怕得罪人，回避矛盾的问题，内管和外打一手软、一手硬，工作不主动。但关键原因在于行业内相当一部分卷烟工商企业领导人法制观念淡薄，经营思想不端正，无视国家烟草专卖法律法规，不顾国家局三令五申，明知故犯，严重违法违规经营；甚至还有一些人与烟贩子内外勾结，以烟谋私，中饱私囊。

如此严重的状况，使得国家局领导下定决心在积极推进财经秩序专项整顿的同时，集中时间和精力，再开辟一条专项治理体外循环的战线。

由内而治

4月16日，全国烟草系统专项治理卷烟体外循环工作电视电话会议召开，专项治理体外循环的大幕正式拉开。

杨传德副局长代表国家局党组在会上作了题为《统一思想 加大力度 深入开展专项治理卷烟体外循环工作》的讲话，深入分析了专项治理卷烟体外循环工作的重要性，并对专项治理工作做出全面的部署。他在讲话中第一次明确界定了体外循环的概念，即工业企业不按卷烟购销合同（调拨单）和准运证的规定向省外销售卷烟，在省内将卷烟销售给没有卷烟批发许可证的单位和个人；商业企业不按卷烟购销合同（调拨单）和准运证的规定购进省外卷烟，以及除省公司统一调剂之外的卷烟不入网销售的行为。

与以前整顿市场经济秩序侧重于加强对零售户的管理不同，此次专项治理卷烟体外循环伊始，国家局领导就清醒地认识到，卷烟体外循环的根源在行业内部，是由卷烟工商企业违法违规经营造成的。姜成康局长在今年的全国烟草专卖局长、公司总经理座谈会上一针见血地指出：“过去不少单位花了大量的人力物力，把精力通过市场检查的办法来解决非正常渠道供货的问题，效果并不理想，而且容易引发许多矛盾和争议。解决体外循环，立足点必须放在加强内部管理上，切实做到依法经营。”

为加强对专项治理卷烟体外循环工作的组织领导，国家局成立了专项治理卷烟体外循环办公室，由杨传德副局长担任办公室主任，专卖司司长赵振林担任副主任，销售、经济运行、财务、纪检监察等部门负责同志参加，明确由专卖司牵头组织实施专项治理工作。

卷烟到货确认系统的启用，对遏制卷烟体外循环起到了明显的作用。

为了让专项治理卷烟体外循环能够取得实效，国家局制订了操作性很强的检查措施，尤其强调要抓住其中五个关键环节：第一，准运证的到货确认，就是开出准运证的卷烟数量与到货确认的卷烟数量是否相符；第二，工业企业的省外卷烟销量与准运证开具的卷烟数量是否相符；第三，商业企业卷烟入库的数量与到货确认的数量是否相符；第四，省内卷烟购销部分，工业销售总量同商业购进总量是否相符；第五，商业企业卷烟出库的数量与入网的销售数量是否相符。据介绍，这五个环节的五组数据是卷烟体外循环的检查和评价体系，只要有卷烟体外循环问题的存在，这五组数据肯定不能完全相符；如果这五组数据能基本相符，就说明卷烟体外循环得到了有效控制。

尽管专项治理开始不久就受到非典的冲击，但国家局并没有放慢工作的脚步，专项治理工作仍按计划进行。5月14日、6月23日两次通过电视电话会议形式听取各省级局自查、检查工作情况汇报，进行有针对性的督导。此外，专卖司还先后派出四路工作组，分赴湖南、山西、甘肃和辽宁，根据线索重点抽查了几家涉嫌卷烟体外循环的工商企业，查实了情况，掌握了大量的第一手材料。

在国家局的不断推动下，各级专卖管理部门及广大专卖管理人员，逐步转变了长期存在的重外打、轻内管的思想观念，初步解决了专卖管理一手硬、一手软的问题，在实践中总结出了“五查、两落实”的工作措施。“五查”就是工商企业对卷烟经营业务进行自查；省级局对工商企业自查结果进行严格检查；国家局对省级局检查工作进行重点抽查；国家局及省级局对卷烟开证量与到货确认量、省外销量与开证量、入库数量与到货确认量、省内工业销量同商业购进量、出库数量与入网销量对比出的五组平衡差数进行核查；国家局及省级局对重大案件线索进行跟踪调查。“两落实”就是落实责任制，做到各项工作都有专人负责；落实整改方案，针对存在的问题，认真整改。

严格落实卷烟到货确认制度，加强对卷烟流通的监控。国家局自今年1月1日实行卷烟到货确认制度后，对执行情况进行了严格的监督检查，一季度每个月通报一次执行情况，指出存在的问题；要求有关单位对未确认的卷烟，逐笔核查清楚。各省级专卖管理部门认真组织操作人员学习有关规定和程序，建立责任制，完善管理制度，使到货确认制度得到了较好的落实，1月份到货确认率为85.32%，第二季度每个月都在99%以上。浙江、江西、河南、山东等省级局还开发启用了省内卷烟到货确认系统，全面加强对卷烟流通的监控。通过严格落实卷烟到货确认制度，掌握了卷烟省际间交易的真实数据，为确定平衡差数，开展核查工作提供了重要依据，也为及时发现查处卷烟体外循环问题提供了线索，对规范卷烟经营行为起到了重要作用。

为深入排查卷烟体外循环线索，自5月1日起实行卷烟大要案主要情况上报制度。各省级局对案值在10万元以上的违法经营卷烟案件，要在立案48小时内将案件的主要情况上报国家局专卖司。

治理卷烟体外循环，还需眼睛向内，重点从行业自身查找问题。

此外，卷烟体外循环的长效监管机制也正在建立的过程中。据了解，国家局在行业生产经营决策指挥系统中，专门开发了卷烟经营监督管理模块。在正式启用后，将全面监控工商企业的卷烟经营活动，自动按卷烟牌号、规格采集库存、生产、调运、入网销售等方面的数据，并自动将商业企业购进卷烟的数量和工业企业销售卷烟的数量进行对比，对每个卷烟工商企业的规范经营情况进行分析，查找存在的卷烟体外循环问题。同时，要对卷烟体外循环问题严重的企业实行“黑名单”管理，由省级局每季度对其生产经营活动全面检查一次，加大监督检查力度。

任重道远

经过全行业上下的共同努力，6月份当月体外循环数量为4.96万箱，比去年同期16.5万箱减少了11.5万箱，7月份的数字又较上月有了明显的下降。但国家局仍保持了十分清醒的头脑，大家明白，现在还远不是松劲的时候，如果一松就会出现反弹。

在采访中记者了解到，国家局对专项治理工作的态度是：上半年虽然实现了良好开局，取得了一些成效，但这只是初步的，绝不能估价过高，目前这项工作进展得还很不平衡，仍存在一些不容忽视的问题。

——思想认识有待进一步提高。个别省级局对专项治理卷烟体外循环工作的重要性认识不到位，没有作为当前重点工作来抓，专项治理工作没有取得实质性进展。有的省级专卖管理部门对专项治理工作的复杂性、长期性缺乏充分的认识，产生了畏难厌战情绪。一些卷烟工商企业对专项治理工作没有引起高度重视，整改不彻底，边整边犯，仍顶风违法违规进行卷烟体外循环。

——工作作风、工作方法有待进一步改进。在检查企业自查结果和核查平衡差数工作中，个别省级局图形式、走过场，不认真，查不出真实情况，甚至隐瞒情况、弄虚作假；一些省级局工作方法不得当，缺乏严格的工作程序，没有从物流、资金流对卷烟业务逐笔进行核对。有的省级局专卖、运行、销售等部门缺乏密切配合，专项治理工作力度不够。

——有关纪律处分的政策需要进一步明确。二季度自查情况反映，有近2/3省级局的工商企业自查没有卷烟体外循环问题。不能排除一些工商企业主要领导害怕自查出卷烟体外循环问题，要按《五条纪律》规定受到处理，以致不敢认真组织自查和上报真实情况。因此，需要明确对自查出的体外循环问题的纪律处分政策。

——云南卷烟市场交易的卷烟、销售公司调拨的卷烟、联营加工的卷烟以及拍卖的走私卷烟，目前没有实行到货确认，对这部分卷烟的流通难以实施有效的监控。

——有的省级局只重视对省内卷烟销售的管理，不重视对销往省外卷烟的监管，通过三产公司和毗邻地区卷烟销售等形式，进行卷烟体外循环，冲击省外市场。

在8月7日，国家局召开的国家局整顿规范领导小组会议上，专卖司司长赵振林汇报了下半年专项治理的主要工作措施。其中，关于“今年内对企业自查出的问题，如企业领导不涉及直接责任，则不予追究，只处理直接责任人，使企业领导敢于严格进行自查”的建议，得到了国家局领导的认可，进一步明确了有关纪律处分的政策性问题，将有利于提高工商企业自查和省级局检查工作的真实性。

作为规范重要举措，从9月1日起，国家局将对云南交易市场销售的卷烟、中国卷烟销售公司的调拨烟、联营加工的卷烟和拍卖的走私烟，合计不少于200万箱进行到货确认，实现对全部跨省经营卷烟的监控；此外，专卖司四季度将重点解决核查平衡差数真实性的问题，制定核查工作的程序和基本要求，保证核查工作的真实性。

8月下旬，国家局将召开专项治理卷烟体外循环工作会议，重点听取第二季度工商企业自查和省级局检查工作情况及五月份平衡差数的核查情况汇报，研究改进专项治理工作方法，有针对性地解决当前存在的三产批发卷烟、毗邻地区卷烟销售等问题，进一步提高专项治理工作水平和工作效果。

抓典型，推动工作的开展。一是培养推广“五查两落实”，措施有力，成效明显的典型，起到对专项治理工作不断引向深入的作用；二是对自查、检查、核查查不出问题的省级局，要进行重点抽查，找出存在的问题，推动这些省级局认真开展专项治理工作，主动解决存在的问题。

深入进行抽查，严格按照《五条纪律》规定，处理卷烟体外循环案件。一要重点对自查、检查、核查工作不认真的省级局工商企业进行抽查，对边整边犯、顶风违纪进行卷烟体外循环的，要加大查处力度；二要继续坚持对查获10万元以上案件在48小时内上报制度，排查出线索，交有关省级局进行跟踪调查，专卖司进行督办，限期上报查处情况；三要检查督导各省级局对查出的卷烟体外循环问题的处理。通过落实《五条纪律》规定，发挥治理卷烟体外循环的纪律约束作用。

应当说，当前专项治理取得了较为明显的成效，但有一点需要明确，治理卷烟体外循环不能仅仅立足于堵，还要从疏导上做文章，通过宏观经济运行政策引导，进一步发挥网络建设的主渠道作用等手段，建立治理铲除体外循环存在的土壤才是治本之策。

总而言之，今年以来专项治理体外循环和财经秩序专项整顿工作为行业改革的平稳推进和效益的快速增长奠定了坚实的基础。