7月2日，国家局下发了国烟法【2003】372号文件，正式向全行业公告了国家局取消的51项行政审批项目。这标志着烟草行业过去在计划经济管理模式下形成的行政审批制度的坚冰开始打破，烟草行业20年来一以贯之的行政审批制度正在向与市场经济体制相适应的方向转化。

行政审批制度改革：一场“自我革命”

国家局作为国务院授权的烟草专卖行政主管部门，集行政执法、行业管理和生产经营三项职能于一身。根据《烟草专卖法》及其实施条例的规定，烟草行业实行的是统一领导、垂直管理、专卖专营的体制，国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口实行专卖专营、统一管理的制度。

多年来，行政审批一直都作为烟草专卖体制的重要象征，大到生产许可证、零售许可证、准运证、卷烟生产计划，小到烟草系统专用教材、烟草专业教学计划和烟草农业试验站等等，对烟草专卖品从上游到下游的诸环节均设立了严格的行政审批制度，都必须经过主管部门的审批同意才可以操作运行。此次针对行政审批制度进行改革，无疑是一场“自我革命”。

应当说，此次行政审批制度改革是一场自上而下的改革，国家局的动作是按照国务院关于行政审批制度改革工作的统一部署和要求进行的。全国行政审批制度改革始于2001年10月，即在我国加入WTO的前夕，是上届政府实施的一项重要改革，也是本届政府的工作重点之一。按照国务院的说法，现行的以项目审批为代表的经济管理制度是在计划经济管理模式下形成的，已严重不适应市场经济发展和加入WTO的要求。改革行政审批制度是完善社会主义市场经济体制的客观要求，也是转变政府职能的关键和核心内容，有利于从源头上预防和治理腐败。

对于此次行政审批制度改革，国家局领导高度重视，成立了以姜成康局长为组长、杨传德副局长为副组长的国家局行政审批制度改革领导小组。国家局领导明确指示：要严格按照国务院的要求，能够取消的就尽量取消，能够通过下放的下放，能够通过市场解决的通过市场解决，能够以其它方式实现监管的就以其它方式实现监管。

在清理过程中，国家局第一次共清理出89项行政审批项目，向国务院行政审批制度改革工作领导小组上报准备撤销14项，保留75项，但没有获得通过。据介绍，虽然烟草行业的行政审批改革由国家局负责进行，但国务院行政审批制度改革工作领导小组并不只是简单地听取意见，他们组织了专家小组独立对行业的行政审批项目进行核查，并就取消项目做出了具体指示。

在国务院行政审批制度改革工作领导小组的直接指导下，国家局进一步加大了清理力度。按照国务院的要求和标准，经局办公会多次研究，国家局再次核定申报了96项行政审批项目。经过和国务院行政审批制度改革工作领导小组几次交换意见，决定第一批取消14项，第二批取消了37项，合计取消行政审批项目51项，占全部行政审批项目的53％，达到并超过了国务院要求的比例。

现行的行政审批制度有待完善

我国的烟草专卖行政审批制度建立于20世纪80年代，是一种由国家运用许可证等行政审批管理方式，直接对生产、经营烟草专卖品的企业以及个人进行管理的体制。在近20年的发展历程中，这一体制为我国烟草行业的健康有序发展以及国家的财政积累等作出了重要贡献。但是随着形势的发展，烟草行业现有的行政审批制度正面临许多深层次的问题，需要认真加以研究和进一步完善。

在国家局向国务院行政审批制度改革领导小组办公室呈送的《烟草行业建立与市场经济体制相适应的审批制度研究报告》中分析了烟草行业现行行政审批制度面临的五大主要问题：

第一，加入WTO对我国烟草行业行政审批制度提出的挑战。目前，烟草行业主要依靠行政审批方式实现对国内市场与国内卷烟工业的调控。其典型的表现形式是《烟草专卖法实施条例》第六条分别规定的零售许可证与特种经营企业许可证，通过对外国卷烟零售点的事前控制机制来保护国内市场与国内卷烟工业。然而，加入WTO后，根据WTO所确立的国民待遇原则，上述机制面临着严重的挑战。当前烟草行业行政审批制度正面临着两个巨大的挑战或者转变：一是要实现从单纯的事前行政审批控制手段到事前、事中、事后多种监管手段的并用，其中，非常重要的事后控制手段包括诸如反倾销、反垄断、产品责任，许多情况下它们可以替代事前审批机制，效果也要比审批好。二是要实现从直接的市场份额控制向通过消费者保护、产品安全性标准的间接市场控制的转变，即从传统的许可证、配额控制到符合WTO规则的技术壁垒控制的转变，大量采用技术与安全标准。

第二，未能针对不同类型的审批，设计不同形式的审批运行机制。到目前为止，烟草行业的审批权还未能完全体现对不同类型行政许可的划分原则。目前设计的审批运行机制，基本上仍停留在传统的审批框架内，诸如拍卖机制、核准机制、登记机制尚未引入到审批运行环节之中，难以完全杜绝以权谋私，以烟谋私等不正之风和腐败现象。

第三，审批的有效性与权威性亟待加强。尽管烟草行业对烟草专卖品从上游到下游的诸环节均设立了严格的行政审批制度，但是，不得不承认，烟草行政审批的有效性一直是制约行业发展的一个重要问题。现实生活中，无证运输、无证进货、违法收购烟叶、无证批发、无证生产、超计划生产、走私、地方保护主义等现象还相当普遍。根据国务院对本次行政审批制度改革的要求，效能与责任均是审批制度改革重要的指导原则。审批机关不能仅仅只是发放许可证，还要加强对发证以后的监督管理，使许可证真正起到应该起的作用。因此，如何提高行政审批的有效性与权威性，是烟草行业必须研究解决的重大问题。

第四，亟须通过审批制度改革提升行业竞争力。由于种种外在客观环境的影响，烟草行业目前不得不对烟草企业生产、经营的诸环节层层设立审批。审批环节过多一方面导致管制成本上升，使烟草企业不得不支付额外的管制成本，影响其效率与效益，另一方面也使烟草企业习惯于审批所带来的诸多好处与便利，竞争意识与能力下降。由此可见，要提升我国烟草行业的竞争力，必须对现行的行政审批制度进行一定的改革，在维持专卖体制的前提下，更多地发挥市场配置资源的作用，培养公平竞争的市场环境，主要通过经济手段从体制上保证优势企业发展壮大的机会。

第五，缺乏有效的审批权行使监督制约机制。烟草行业在审批权的监督制约机制上仍然存在诸多不足与缺陷，使烟草专卖管理机关在行使审批权的过程中缺乏有效的监督制约机制。近年来，也发生了一些以权谋私、贪污贿赂之类的案件，影响到整个烟草行业的形象。

行政审批与市场机制双轮驱动

针对烟草行业的现状与行政审批制度目前存在的上述问题，国家局确定了烟草行业建立与市场经济体制相适应的行政审批制度的指导思想，即：在坚持烟草专卖专营体制的前提下，引入市场机制，把不需行政审批的事项放给市场或中介组织，需要行政审批的，要进行规范，建立健全监督制约机制，做到程序严密、审批环节减少，以适应社会主义市场经济发展的需要和世界贸易组织的要求，进一步转变政府职能。

应该承认，当前我国的烟草专卖制度在具体实践过程中，没有完全达到国家专卖的本质要求，也没有充分发挥市场机制的作用。因此，建立与市场经济体制相适应的烟草专卖行政审批制度，必须引入和完善市场竞争机制，逐步建立起适应社会主义市场经济要求的烟草市场体系，这是国家烟草专卖行政审批制度改革的重要方向。

有业内人士指出，当前烟草行业设置诸多行政审批的根本原因在于烟草行业目前还缺乏进行宏观调控的市场化手段，因此不得不借助于行政审批方式对生产、销售、进出口、零售的各个环节进行严格的管理。这种管理方式虽然在一定的历史时期里确实起到了非常大的作用，但副作用和成本也非常大，尤其是加入WTO以后，这种管理方式所面临的问题更加突出。实际上，如果我们能够有足够的市场化调控手段，通过市场本身就能达到宏观调控的目标，也就没有必要再借助行政审批的方式进行管理。

按照法规司向国家局提供的方案，烟草专卖行政审批制度的改革应该体现以下几个方面的基本要求：

第一，推进卷烟销售网络建设，以市场化方式实现宏观调控目标，争取以市场手段替代行政审批管理方式，尽快实现从行政垄断向经济垄断，从管理到服务，从行政审批管理到市场化方式调控的诸多深刻转变。

第二，稳步推进建立现代企业制度的步伐。在坚持专卖体制的前提下，按照市场经济的规律，本着先商业流通领域，后工业生产领域的顺序，稳步推进建立现代企业制度，理顺行业资产关系，逐步以资产纽带达到宏观调控的目的，替代行政职能，企业的经营自主权范围内的行政审批事项可以由企业自主决定，不需要由烟草专卖机关审批。按照他们的设想，第一步是逐步建立现代企业制度，理顺烟草行业的资产关系；第二步是烟草专卖管理机关与经营主体的机构分设与职能分离；第三步则是最终建立独立的烟草专卖政府监管制度。

第三，对卷烟生产计划体制进行改革。总体思路是对计划调整环节，在加强烟草主管部门宏观调控能力的基础上，逐步减少对企业间计划调整活动的直接干预，充分发挥市场、价格的功能，实现资源的有效配置。

第四，逐步发挥中介机构的作用。国家烟草专卖行政审批管理的内容除了卷烟、雪茄烟生产计划管理、烟草专卖许可证管理和烟草专卖品准运证管理外，对于全国名优烟的评选、科技成果的评审等，不能简单地采用行政审批方式加以管理。从长期看，应逐步实现中介组织管理。

第五，以电子政务为载体，进一步加强行政审批的透明度和公开性。

“暂予保留”并不意味永远不变

虽然此次国家局暂予保留了45个行政审批项目，但根据国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室近期工作安排，即将对暂予保留的行政审批项目进行再次清理。据国家局有关部门的负责人透露，现有的45项行政审批项目尽量争取保留，但不能保证。

对于取消行政审批项目，国家局明确指出，取消行政审批，并不意味着放任不管。对取消审批后仍需加强监管的事项，要切实加强后续监管，防止管理脱节，绝不能因为审批项目取消而放弃或者削弱监管职能。其中，对取消审批后交社会有关专业机构进行的，可提供适当的政策性指导，不再审批；取消审批后由企业自主决定的事项，要通过建立现代企业制度实现对企业的间接管理，如准产牌号的审批等；取消审批后管理权力下放的，如外国烟草公司举办活动计划及计划内促销活动审批，取消后由省级局制定加强卷烟促销专卖管理的措施；不再行使审批项目，但不能放弃管理的，要有其它措施代替：如烟机零配件、香精香料供应商资格确定的审批取消后，要建立质量认证制度进行管理；对如企业达标管理等已不存在的行政审批事项，要加强事中检查、事后稽查。

为做好暂予保留的行政审批项目的规范工作，国家局要求各部门要按照公开、公平、公正、高效的原则，规范程序，简化环节，加强监督，明确责任，把行政审批纳入规范化、制度化的轨道。

——公开审批事项：除个别按规定不宜公开的内容外，应当逐项公开审批项目的名称、依据、申请条件、审批程序、审批期限、收费标准、审批结果以及申请审批需提交的全部材料和申请书范本等，确属不宜公开的，应有防止“暗箱操作”的规定。

——规范审批程序：要根据审批事项的性质和特点，确定不同的审批办理形式，制定操作性强、透明度高的审批操作规程，减少审批人的自由裁量权和审批的随意性。

——改进审批形式：按照方便、及时的原则，减少审批环节，简化审批手续，改进审批方式，提高审批效率。探索建立信息化履行审批职能的实现模式，运用信息、网络等现代化技术进行管理，积极发展电子政务，推行网上审批和实行窗口办公。

——理顺部门之间的审批职能：对应当由两个以上部门实施的审批项目，牵头部门应当主动与其它部门沟通协商，完善内部会签制度。

——加强监督制约：国家局直接审批的项目要建立监督制约机制，国家局对确定由省级局进行审批的项目，也要加强监督。要完善内部层级监督制度，形成上级对下级、后一环节对前一环节监督制衡的机制；要建立审批人员定期轮岗和审批回避制度；要健全审批公示制度，提高行政审批的公开性和透明度；要自觉接受监察部门以及社会的监督。

——建立责任追究制度：按照“谁审批，谁负责”的原则，行使审批权，要严格履行审批职责和对审批对象实施有效监督。在行使审批权过程中，不按规定的条件、程序进行审批甚至滥用职权、徇私舞弊，以及只审批不监督或者监督不力造成严重后果的，要追究审批领导和直接责任人员的行政责任或法律责任。

谈及下一步的行业行政审批制度改革，国家局法规司的一位负责人告诉记者：“尽管国务院要求我们对保留的行政审批项目进一步清理，但行政审批制度改革将是一个长期的过程。必要的行政审批是法律法规赋予国家局的职责，行政审批不会彻底消失。国家目前正在酝酿出台的《行政许可法》将进一步从法律上、制度上对行政审批行为做出规范，行政审批将最终走上法制的轨道。”