编者按：在推进垄断行业改革，不断提高市场化水平成为必然趋势的今天，盐业改革同样不可避免。然而，我国大多数地区属碘缺乏区，以专营方式在食盐中强制加碘是关乎全民族健康的重要举措。目前，取消食盐专营条件尚不具备。因此，在探索盐业改革的同时，如何坚持专营并克服专营所带来的弊端，处理好政府与专营机构的关系，充分发挥各级盐业公司的作用，运用好计划管理和价格管理这一基础和核心的手段，仍是盐业改革中必须考虑的问题。

垄断的性质不同，改革的道路也不尽相同。烟草作为国家垄断的行业，正在积极引入竞争机制，大力推进以市场为取向的改革。坚持烟草专卖和坚持食盐专营同样都是利国利民的大事，两者虽不尽相同，但仍有相互借鉴之处。

食盐专营 利国利民 

国家发展和改革委员会宏观经济研究院课题组

一、国情决定国策，食盐专营是一项长期任务

我国大多数地区属碘缺乏区。缺碘除了会患上俗称“大脖子病”的甲状腺肿大症外，更大的危害是造成新生儿脑损伤和婴幼儿智力低下，碘缺乏儿童的智商要比正常儿童平均低10—15个百分点。各方面专家反复论证后认为，以专营方式在食盐中强制性加碘是消除碘缺乏病最安全、经济、有效的手段。可以说在我国数十万种商品中，还没有哪种商品像食盐那样对中华民族健康产生如此巨大影响。

由于碘缺乏病是一种地球化学性疾病，是人类生存环境中碘缺乏所引起的，我国所处的缺碘环境是难以改变的，因此推行食盐加碘防治碘缺乏病的措施不是权宜之计。医学研究证明消除碘缺乏病不同于消灭天花那样一劳永逸，只要发生碘营养不良，就会出现碘缺乏病，因此，我国的消除碘缺乏病工作必须长期不懈地开展下去。同时，我国目前市场无序竞争、假冒伪劣现象还相当严重。解决这些问题需要一个长期过程。在现阶段，当食盐作为普通商品来管理而人民的健康根本无法保证时，就只能作为特殊商品来管理，即实行专营。如果说专营还难以杜绝私盐，那么放开市场后，私盐必然泛滥。在事关全民族健康的问题上，没有万全之策，不可轻言放开。

调查显示，近期取消食盐专营的条件尚不具备。为了保证全民合格碘盐供应，取消食盐专营必须以完善的社会主义市场经济体制为前提。就全国总体情况来看，应具备三个基本条件：一是成熟的经营主体。由一个或几个大公司支配全国的工业盐和食盐的生产、经营，如美国、法国和英国等发达国家那样。有了合理的产业组织，才能杜绝非碘盐冲击食盐市场，出了问题也便于追查。二是成熟的消费者群体。消费者有较强的健康意识和自我保护意识，能够自觉选择食用碘盐。三是有效的市场管理。政府的市场监管部门能有效地保证合格碘盐供应。即使将来从全国范围基本具备了取消食盐专营的条件，我国广大的经济落后、交通不便地区，特别是少数民族聚集地区，还应作特殊考虑。

二、各级盐业公司作为食盐专营的经营主体，在保证正常碘盐供应和应对突发事件中发挥了重要作用

由于食盐专营属于国家垄断性经营，普及碘盐供应是一种政府行为，而政府又不能直接从事经营活动，因此，《食盐专营办法》规定由各级盐业公司负责食盐的经营任务。几年来，中国盐业总公司与各省、市（地）、县盐业公司形成了食盐专营的生产经营体系，覆盖全国城乡，从质和量上有效地保证了正常的碘盐供应。食盐定点生产企业以对人民身体健康高度负责的精神，不断提高碘盐质量，强化企业管理，通过实施加碘盐项目工程，全国形成了818万吨加碘盐生产能力和一大批大包装、小包装能力，使碘盐供应量从1995年的320万吨达到现在全国普及的700多万吨，同时也有效地应对突发事件的发生。今年2月中旬，在南方十省区市发生了大范围的食盐抢购风潮，来势猛，蔓延快，波及面广，三四天时间波及100多个市（地），600多个县，但未出现脱销。今年4月22日至28日北京等17个省区市发生食盐超购情况，都迅速得以平息。其原因，首先是各级政府高度重视，同时也是各级盐业公司发挥了食盐专营的政策优势和覆盖全国城乡的销售网络优势。几十年来，发生过多次抢购食盐风潮，均与社会上的突发事件相关，食盐作为生活必需品，也是一个很敏感的政治商品，关系社会稳定，人心安定，只要社会上发生突发事件，极易发生抢购食盐风潮。各级盐业公司负责食盐的经营工作，既要严格执行国家计划和统一定价，保证质量，又要保持合理储备，承担保证市场正常供应和应对突发事件的责任和社会义务，任何一般经营者和生产企业无法承担此责任。实践证明，《食盐专营办法》规定的由各级盐业公司负责本地区食盐营销工作是正确的，上下一体的完整经营体系对保障供应是行之有效的。

三、计划管理和价格管理是食盐专营的基础和核心

按照《食盐专营办法》规定，食盐产销计划为国家指令性计划，食盐价格由国家统一定价。计划和价格是食盐专营的基础和核心。目前各省的盐业公司分散在轻工、商业、粮食及供销社等系统，100多家食盐定点生产企业也都是独立的经营主体，这反映了我国食盐经销体制还带有相当程度的多元性。在这样的背景下，显然只有依靠国家计划才能将这些不同的经营主体连接起来，并通过这些经营主体将食盐销售到千家万户。放开计划实质上等于放掉了专营。

价格是食盐专营的重要内容。一些人认为，经销食盐利润丰厚，其实，许多人除了对食盐是国家定价，需要“以近补远”的价格政策不太了解外，对食盐的价格构成情况也不十分清楚。据我们调查测算，食盐的销售价格构成有：出厂成本、分包费用、运费、正常批零差价、税金、国家碘盐基金等。其中分包费用、税金和运费占了大头。一方面大包装出厂的食盐只是半成品，还需分包成小包装才能供老百姓消费；另一方面由于盐属于低值笨重物品，流通费用远高于其他商品，必须由各省区通过统一食盐零售价对运费“以近补远”，才能使边远地区老百姓食用到低价碘盐。扣除这几项，食盐经营利润每吨不足百元。

退一步说，价格放开后食盐价格的总水平有可能会下降一些，虽然沿海等发达地区的城市居民每人每年可节省几元钱，但全国却会有一半人口主要是边远山区等落后地区的居民有可能得不到碘盐供应，每年将可能增加数百万弱智儿童和其他患病群体。显然，我们不能简单地以目前经营成本偏高作为否定食盐专营的理由。以牺牲中华民族的健康作为代价，是我们的公共健康政策不能允许的，否则，我们将成为历史的罪人。由此可见，我们只有全面比较食盐专营所带来的利和弊，才能在关系亿万人民健康的重大问题上真正代表全国人民的根本利益，从而作出正确的选择。可见，在食盐专营问题上，计划和价格管理是高度统一的，两者缺一不可，共同构成专营的根基。在这种情况下如果生产企业直接进入市场，放开价格，那么食盐专营体系必将全线崩溃。食盐经营市场化问题事关十几亿人民的公共健康，必须慎之又慎。

四、食盐专营政企不宜截然分开

如果说食盐专营是一项长期国策，那么就有一个如何处理政府和专营机构的关系问题，即政企关系问题。政企分离是我国市场经济改革的目标取向之一，人们形象地把政企关系比喻为是裁判员和运动员的关系。专营就是只有一个运动员，而国有企业又是一个特殊的运动员，因为国有企业毕竟是政府机关的某种延伸。在通常情况下，国有企业具有政策性功能；在特殊情况下，国有企业则直接行使政府的行政管理职能。这种情况在发达市场经济国家是常见的，例如建于罗斯福“新政”时期的著名的美国田纳西河流域管理局，就是一个典型的政企合一的国有企业，既从事水利、电力的开发经营，又负责全流域的综合规划治理。

我国盐政工作主要包括三项内容：一是行业管理，二是食盐专营管理，三是食盐市场管理。这三项工作目前以行业管理最为薄弱，对食盐专营产生较大的影响，也增加了稽查私盐的难度。在盐业管理体制方面，我国除中央一级采取政企分开模式外，绝大多数省区市及省以下各级都不搞政企截然分开。各省之所以这样做，其理由一是可以大大减少政府的编制，二是可以大大减少政府的财政支出，三是可以使盐政执法与盐业销售的利益统一起来。打击私盐越狠，食盐就越畅销，各级盐业公司的效益就会越好。反之，如果政企截然分开，在目前的社会环境下，盐政执法部门的积极性就会大打折扣，因为盐属低值笨重物品，私盐的罚没收入很难弥补其执法开支的不足。各地的实践表明，这样处理政企关系是食盐专营行之有效的办法。只有这样，才能在机构分设、人员分开的情况下，既做到各自的职责明确，又便于沟通信息、密切合作，保证食盐专营工作的顺利进行。

政企分与不分各有利弊。政企不截然分开人们最大的担心就是以权谋私，将行政权异化为追求经济利益的工具。事实上，我国盐政机构的行政权是受到法规等多方面因素制约的，销售私盐是个别人严重违法乱纪行为，不是盐政机构的行政权或特权。

五、集团化是盐业发展的必由之路

为了理顺食盐销售体制并进一步巩固食盐专营的成果，为了维持合理的生产能力特别是改变制盐企业无序竞争的局面，我国盐行业今后应主要在产业组织和企业组织方面下功夫，走集团化之路，实现产销联合。只有良好的产业组织和企业组织，才能够为食盐专营提供保证。同时，体制顺了，企业的组织性增强了，也有利于按照“物流配送、连锁经营、电子商务”的现代流通模式，推进食盐流通方式的改革，达到降低成本，裁汰冗员，减少过多的流通环节，提高经营效率的目的，从而最大限度地克服专营所带来的弊病。如果能够实现生产企业与销售企业统一的目标，那么将从根本上扭转目前盐行业无序竞争的局面，为实现下一阶段消除碘缺乏病目标提供组织保证。（转载自2003年6月25日 《人民日报》）

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食盐专营体制的确立过程

1990年3月，国务院发布《盐业管理条例》，确定食用盐、国家储备盐由国家实行统一分配调拨，食盐的批发业务由各级盐业公司统一经营，但严格地说，这时的计划性还不等同于专营。

中国是碘缺乏病很严重的国家，碘缺乏病区人口占世界病区人口的近一半。1990年，中国政府在《儿童生存保护和发展世界宣言》上签字，承诺到2000年在中国消除碘缺乏病。1994年10，国务院颁布了《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》，明确了对消除碘缺乏危害，采取长期供应加碘食盐为主的综合防治措施。

1994年，国务院决定实行食盐专营政策。1996年，《食盐专营办法》正式出台，明确地将食盐生产和运销归入专营。