熊必琳：我们的努力关乎国家利益

熊必琳：第3－6次《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）谈判中国政府代表团团长。现任国家发展和改革委员会工业司副司长。

立场

在参加谈判之前，我们便确定了谈判必须要坚持的几个原则：首先，中国是发展中国家。从目前的经济状况看，烟草在我国国民经济发展中仍占有重要的地位，烟草行业的利税占我国财政收入的近1/10.中国经济的发展在相当长的一段时间内要依靠烟草为国家增加财政积累，也包括解决部分就业问题，这是一个前提。其次，吸烟有害健康亦是全球人类共识，中国是一个负责任的大国，对于这样一个对人类健康有促进意义的国际公约，我们应该采取明确积极的态度表示支持。第三，我们主张《公约》应当在充分考虑尊重各国主权的情况下研究制定，要根据各国的实际情况不断推进，最终达到控制烟草的目的。第四，就是坚持在原则问题上不让步，在枝节问题上采取灵活处理的方式，以争取更多的国家的支持。

阻力

此次谈判共有192个国家参加，可以想像，这么多国家站在不同的利益立场上进行谈判，要达成共识是非常困难的。由于每个国家的经济发展不同，国家的大小不同，所代表的利益也不同，所以，集中表现出发达国家与发展中国家之间的矛盾，烟草大国和对烟草经济依赖较小国家之间的矛盾。

中国要在谈判中取得优势，首先就是要坚持国家利益第一，原则问题不让步。

中国既是对人民健康高度负责任的国家，又是烟草生产和消费大国。中国人口占世界的五分之一，卷烟产量和消费量都占全球的30%，《公约》没有中国的参与，就会缺乏普遍性和代表性。中国的这一重要的地位是我们谈判的一个优势。我们之所以能够取得较为满意的结果，一方面是确定目标合理，另一方面也受益于中国重要的地位。

经历

在谈判过程中，我们将整个代表团分成经济、法律、财政、技术4个小组。谈判的日程安排，常常是上午两个组，下午两个组，晚上还有非正式会谈，每天早上还有区域间例会，所以要等到大家晚上谈判完回来，才能召集代表团内部会议分析研究谈判进展，准备第二天的谈判对案，深夜11点以后召集会议是常有的事。前几次谈判是7天时间，后来增加到14天，天天如此。我清楚地记得，第六轮谈判的最后一天是2月28号，谈判进行了整整一天，一直延续到3月1日凌晨5点半，同志们都累得疲惫不堪，但大家来不及休息，8点钟就出发回国。总之，大家克服了很多困难，较好地完成了谈判任务。

成果

刚开始谈判时，一些控烟激进国家，加上非政府组织对谈判施加了很大压力，使《公约》条款较为强硬。后来随着谈判的深入，大多数国家都逐步认识到了制订这个《公约》将会对本国的经济发展产生重大影响，控烟愿望必须与经济、法律和现实状况相结合。这样，谈判的气氛就逐渐趋于理性化。

应当说，我们想要达到的目标基本都实现了，我们的一些关注几乎都在最终的《公约》条款中有所体现。比如有关烟草的责任与赔偿的条款非常原则，关于卷烟商标的问题也不再强调必须使用图片，只要求3年内做到警示包装面积不小于30%。虽然《公约》在广告方面要求很严，但由于我国已经对烟草广告做出了严格的限制，因此广告条款对中国并不造成太大的影响。总体来看，谈判结果兼顾了我国的公共卫生利益和烟草经济利益。

感受

当我接受这个任务的时候，压力非常大。因为我们是代表拥有13亿人口的中国去谈判，责任之重大，任务之艰巨可想而知。但是，我也非常清楚的认识到，这是一个历史的重任，是关乎国家利益的大事，必须带好队伍，把任务完成。

对于一个人一生经历来说，能有机会代表自己的祖国参加国际谈判几率几乎等于零，能有一次这样历练的机会，对于每个人的成长都是受益匪浅。我们中国代表团成员来自国务院各个部委，作为团长，带队参加谈判，首先必须要做好全团人员的组织和协调工作，要把大家的思想统一起来，充分调动每一位同志的积极性，发挥团队精神，认真参加好每一次谈判，以保证我们国家的最大利益。因此，在每次谈判之前我们都要做充分的准备工作，多次召开会议来研究分析下一轮谈判的主席文本，研究提出我们的谈判方案。出国谈判时，不管在国内是什么职位，在这个团体中，大家都以大局为重，团结一致，积极配合谈判工作。这是谈判取得最大利益和收获的基本保证。我非常留恋我们这个具有很强凝聚力和战斗力的团队。

总之，我们有党中央、国务院的正确领导，有一个团结的团队，有集体的智慧和力量，所以我们的谈判才能取得最终的成功。

易先良：客观对待《公约》

易先良：以中国谈判代表团首席谈判员的身份参加了《公约》全部六轮谈判，现任外交部条约法律司处长。

记者：在这次谈判过程中，各国的主要分歧或者说是谈判的焦点是什么？

易先良：概括地说，此次谈判过程中各国的主要矛盾集中在三个方面：一是强调公共卫生优先，还是在保障实现对烟草有所控制的同时，不对烟草作为一个产业带来重大冲击。这是烟草界与卫生界的矛盾，也是谈判中最大的矛盾。二是烟草生产大国与非烟草生产国家之间的矛盾，这是贸易问题。许多不生产烟草的国家希望通过控制国外卷烟来达到控制本国烟草的目的。三是公约操作程度。有些国家希望《公约》能够细一些，可以操作，而包括我国在内的多数烟草大国则希望《公约》能够相对原则，具体问题由未来的议定书和国内法解决。比如责任与赔偿问题，有些国家希望公约条款像国内民事法一样，可以直接作为法院的法律依据，但事实上这是不可能的事情。这是国内民事法的事情。这是赔偿派与反赔偿派之间的矛盾，也是谈判中争议的焦点。

记者：针对这些矛盾和利益的冲突，作为中国政府谈判代表团的首席谈判员，您在整个谈判过程中是怎样为争取国家利益而努力的？

易先良：此次谈判可以说是一次烟草外交。我国由原国家计委（发改委）牵头，10余个部委局组成代表团。代表团成员通力合作，以最大程度维护国家利益为出发点。从战略上讲，首先我们做到知己知彼，在了解自己国家国情的同时，也要了解国际上其他国家的情况。这次谈判中，我们的国家利益就在于既要支持《公约》和控烟，又要保护我们现有的行业不受到来自国际上的更大的压力。因此，在谈判过程中，我们始终从中国的国情出发。

在具体的战术上就是，我们最早抛出了中方完整的英文版谈判案文，很多谈判都是以中方的文本为基础来谈的，这就使我们掌握了谈判的主动权。而且我们对每一层次会议都做了充分的准备，准备好完整对案后才参加正式的谈判。大家都是按照对案的内容去发言，每天回来后还要做总结。谈判中遇到困难和问题，我们就同其他主要国家的代表包括大会主席进行磋商，不断向别人去推介我们的想法，提出我们的案文。

我们一直认为，只要自己站直了，谁也打不倒您。我们把自己的观点以文本的形式很鲜明地摆在那里，欢迎别人讨论和选择。但是我们已经有的东西，想完全推翻是不可能的。在这种情况下，我们完成了一个比较大胆而且成功的谈判。总之，在谈判中要有战略和战术，要努力，要刻苦，要坚韧，要善于做工作。从20世纪90年代初期起，我曾参加过一些国际条约的谈判，这次《烟草控制框架公约》谈判是我协助有关部门完成的一个比较成功的谈判。

记者：在您看来，《公约》对中国的约束力有多大？

易先良：《公约》作为一项国际条约，一旦生效，它对任何国家的约束力是一样的。作为框架性公约，它的规定比较原则和概括，同时要兼顾各个国家的国情，与其国内相关法律协同实施。此外，它更多的是依靠未来的议定书来配合实施。就目前来看，《公约》对于我国烟草潜在的压力和舆论压力要大于现实的实施的压力，因为有了《公约》后，人们就会用《公约》来监督烟草行业。

抽烟对人的身体有害，所有抽烟的人都知道，但是他们还抽。我在谈判中表示，抽烟是个人的自愿选择和合法行为，烟草生产和销售目前在各国都是合法的，两个合法行为之间在法理上不应该产生对立性和责任关联。我的观点虽然受到一些控烟激进分子的抨击，但这从法律上讲是合理的，我仍然坚持。

记者：在《公约》通过前后美国的态度变化很大，您认为美国会签署《公约》吗？

易先良：美国代表宣称，全球控烟行动已经几十年了，美国在这方面起了很重要的带头作用，他们乐意看到国际社会在这方面做出努力。

公约通过时，美国的卫生部长在发言中没有对《公约》做出评价。在我看来，美国对《公约》仍然有所保留和持有不同的看法。在这种情况下，美国能不能签署《公约》还不明确。但美国国务院的一位法律顾问在谈判时表示，由于个别条款与其宪法规定相左，美国的参议院难于批准这个公约。因此，美国是否批约有待观察。

记者：您对《公约》签署之后即将开始的议定书谈判有何预测？

易先良：我个人认为，《公约》可能在今年年内或明年上半年生效，议定书的谈判可能在明年下半年就要启动。其中最关键的几个议定书，像非法贸易、跨国界广告等等还会有新的动作，至于责任与赔偿问题启动的难度比较大。未来的议定书可能会对中国烟草行业有直接的影响。对此我们还应该加强跟踪和研究。这涉及到我国的重大利益。

记者：从您的角度来看，《公约》通过后中国烟草应该注意些什么问题？

易先良：我个人认为，首先，为实现《公约》的目标和要求，我们国家目前烟草专卖制度要进一步加强；二要加强打击非法烟草贸易，因为《公约》本身是支持我们打击非法贸易的；三是烟草行业要适当在公共卫生方面多做一些投入，一方面树立了烟草是一个负责任的行业的形象，另一方面，从目前抗击SARS的形势来看，我国的公共卫生需要包括烟草行业在内的社会各界的共同支持；四是烟草行业本身要对国际控烟形势有一个清醒的认识，积极加强这方面人才的培养，而且也是维护形象和利益的需要；五是中国烟草行业品牌太多，这也给控烟造成了压力，如果适当限制品牌的数量，这对于控烟的大环境也是有利的。最后，烟草行业应客观看待公约，特别是研究利用公约来加强同国内外的合作，以及行业的规范和管理。

杨功焕：烟草控制和国民经济发展并不矛盾

杨功焕：中国协和医科大学教授，中国慢性病控制专家，长期致力于吸烟与健康的研究。FCTC谈判之前，1999－2000年赴WHO总部工作两年，作为医学专家参与FCTC的工作文本起草工作，主要负责确定FCTC的法律条款的科学依据证明。在FCTC的谈判过程中，她作为中国代表团的专家参与全部六轮谈判。

记者：作为卫生界的专家，您怎样评价前不久通过的《烟草控制框架公约》？

杨功焕：5月21日，《公约》在56届世界卫生大会上得到192个国家全票通过，这种情况在世界各项公约的谈判中是很少见的。《公约》的通过标志着世界控烟事业很大的进步，这是世界卫生组织第一次采用国际法的方式推动一项卫生工作的开展。《公约》实际上是世界卫生组织通过国际法把各国政府动员起来，参与到控烟工作当中。它会促使我们检查自身控烟工作的力度，增加对控烟的经济投入，加强对公众公共卫生的教育，促进卫生界以外的部门也采取控烟行动，改变过去只有卫生界一家力量薄弱的局面。

记者：在《公约》的序言部分明确提出，烟草不仅对健康，而且对于经济也同样具有破坏性后果，您怎样看待控制烟草和烟草经济之间的关系？

杨功焕：首先，作为医学专家我并不否认烟草在我们国家、特别是在一些省份的财政收入中占有很大的比重。但是我们必须认识到，以人为本、维护人民的健康是我们发展经济的最终目标。烟草会导致很多慢性病，不仅损害人民的健康，而且会耗掉大量的医疗费用，给国家经济造成负担。

控制烟草产品使用并不等于说与烟草产业作对。烟草控制和国民经济从最高的目标上讲是统一的，换句话讲就是，控烟不会像有些人讲的，立即导致烟厂关门，工人失业，影响经济。根据我1996年在全国开展吸烟流行病学的调查，全国共有3.2亿卷烟消费者。当时全国男性的吸烟率是67%，全社会的吸烟率为37%，与欧美国家50年代的吸烟率差不多。（我国女性的吸烟率只有4％，而国外达到了20％－30％。）美国通过40年对烟草的严格控制，他们的吸烟率由42%降到了28%，40年下降了近20%，每年下降0.5个百分点。

即使我们吸烟率下降的速度和美国一样，但考虑到我国人口绝对数量的增加，我预测至少在30年内，我们目前所采取的控烟工作不会对烟草业造成太大的影响，中国的卷烟消费者的数量依然会保持在3.2亿的水平，不会有太多的减少。但如果不采取控烟的措施，我国吸烟者的数量将可能增加到4.3亿以上。由于我国增加卷烟生产计划的可能性很小，因此，吸烟者数量的稳定将在一定时期内保证卷烟的消费量和生产量之间不会出现大的问题。

因此从国民经济整体来进行权衡，就不难得出结论——中国的经济发展与烟草控制从最高目标上讲是不矛盾的。中国进行控烟并不意味着烟草业在中国的立即消亡，这是不可能的事情。

记者：您认为《公约》还能起到哪些作用？

杨功焕：我是从《公约》制订时就参与其中的。在制订的过程中，我们始终坚持的一条原则就是健康优先。

正是因为烟草危害国民健康，这个公约对外烟的控制是有效的。比如在有些情况下，我们可以树立必要的技术壁垒，限制外烟进入，从而促进我国在降低卷烟危害方面做出更多的科技努力。

再比如，有些国家烟草市场放开以后，外烟大举进入，在外烟的广告策略的驱动下，妇女、儿童的吸烟率迅速上升，同时国产卷烟的市场份额也将迅速下降。这一点韩国、泰国、日本、土耳其等国家的案例都已经得到了证明。而FCTC对于广告宣传的限制，恰好可以减少外烟的品牌宣传，如果广告宣传的关口把住了，就可以起到抵御外烟的作用，让我们妇女和儿童免受烟草侵害。

总体来说，随着国民经济整体水平的提高，烟草所占的比重必然下降。至于谈到《公约》对中国烟草业的威胁，正如前面所说，烟草控制并不会立即导致中国烟草受到冲击，因此，我认为中国烟草真正的威胁来自于外烟的冲击。控烟不是单纯的健康问题，也是对中国的经济发展有好处。国家烟草专卖局作为国家烟草行政部门，从国家整体利益出发，应该支持《烟草控制框架公约》在中国的实施。

鞠远珊：第一位参加《公约》谈判的烟草界代表

鞠远珊：现任中国烟草物资公司副总经理。2000年3月至2002年3月，任国家烟草专卖局外事司对外合作处处长期间，作为中国政府代表团中国家局的代表参加了《公约》的4次谈判。在所有参加《公约》谈判的代表中，他是第一位以烟草从业人员身份参加谈判的代表。

记者：您能否介绍一下，国家局在这次谈判过程中发挥了怎样的作用？

鞠远珊：首先，国家局对此次《公约》谈判高度重视。国家局领导多次听取外事司的工作汇报，明确要求我们在对案研究和谈判中要站在维护国家利益的高度认真对待。

2001年7月，国家局就成立了《烟草控制框架公约》对案研究小组，专门对《公约》的条款进行研究。对所有的条款，逐一提出我们的对案。我们把《公约》的文本全部消化透，所有不符合我国法律的、不符合我国国情的、不切合实际的条款，我们都有针对性地提出意见，建议这些条款应该怎么写、如何改动，最后把意见提交给中国政府代表团再讨论，绝大部分内容都被采纳，在谈判中起到了重要的作用。

国家局加入中国政府代表团，并做了大量细致的工作。我们邀请中国代表团成员到烟草基层进行调研，考察了解实际情况；积极做好与国内有关部门、包括卫生部门的协调工作，做到相互理解和支持；组织开展诸如劝阻青少年吸烟、捐助西部贫困优秀大学生等一系列公益活动，树立烟草行业良好的形象，较好地争取了主动。

每次我们谈判回来，都要向国家局领导汇报，听取国家局领导的指示和意见，使我局的对案研究工作和参与谈判的工作在国家局领导下有序、有效的开展。

记者：作为烟草业内人士参加《公约》的谈判，WHO有什么反应？

鞠远珊：在参加谈判的192个国家中，中国是第一个派烟草界代表参加谈判的。当时，世界卫生组织并没有要求烟草界参加谈判。他们认为这是世界卫生系统的一个反烟会议，所有国家都很忌讳烟草，大部分国家都是卫生部组织参加会议的。因此，在谈判代表名单中，“中国国家烟草专卖局”的出现非常醒目，很多人都不理解，甚至有些人很不高兴，还曾经引起骚动。在中国代表团中也曾有人建议将我的代表身份改为国家经贸委。当时我的压力很大，但是我还是坚持以国家烟草专卖局代表的身份出现。我想，既然是讨论《烟草控制框架公约》，为什么不让烟草界参加？尤其应当指出，国家烟草专卖局是国务院授权的烟草行政主管部门，我们完全有这个权利。

中国代表团有国家烟草专卖局参加，有国家各部委的人员参加，这在谈判过程中创造了又一个中国特色。

记者：是不是可以这样说，您是各国参加《公约》谈判的烟草界第一人？

鞠远珊：可以这样讲。我的任务就是要在法律和政策允许范围内，为维护国家利益而积极参加代表团的谈判工作。在这一点上我明白我参加谈判的意义。我作为国家烟草行政主管部门的代表参加了中华人民共和国代表团，这不仅是荣誉，更是一种使命和责任。后来俄罗斯、日本等一些国家也有来自烟草业的代表参加。这就说明我国政府代表团的人员构成是合理的、正确的。

关于包装文体，欧盟一些激进的国家提出在三分之二以上都必须写上禁烟的文字，还必须画上一些图案。对此我在大会发言中表明自己的立场：“中国政府代表团认为，在卷烟包装一定的面积上写上警示语，我们是赞成的，但是，如果在三分之二或更大面积上印一些不堪入目的图片，我们是不同意的。第一，他不符合中国人的传统观念，有碍于中国传统观念在一个正当商品上的反映；第二，中国在卷烟广告方面已经有明确的立法依据。因此，我们认为，这与我们国家的法律不相吻合，我们中国政府不能同意这么做。”这个意见发表了以后，很多国家的代表就来找我沟通，因为，我们的意见与他们是一致的。现在通过的《公约》就变了，对面积还是有要求，但是比过去的提法宽泛和合理了。这就是我们斗争的结果。

记者：在《公约》通过后的今天，您认为我们还应当做哪些工作？

鞠远珊：目前通过的《公约》是一个宽泛的、原则性的框架协议，以后的后续性工作还很多。

就我国目前的烟草立法来看，我国对烟草广告的限制已比发达国家还要严格，我个人认为这是不合理的。像欧美许多国家对于烟草广告并没有中国严格。我们没有必要在这件事情上走在发达国家前面。我认为一个国家在制定法律的时候，要以本国的国情和利益为前提，与国家的经济情况相适应。

此外，现在通过的是框架性公约，比如广告、走私、包装等很多问题要靠议定书来实现。所以，我们要好好研究这些领域当中的条款，针对议定书涉及的问题，提早制定出适合我国法律和国情的合理的方案。我建议，符合我们国情的议定书就签，不符合我们国家利益的就要修改，修改后还不符合我国利益，我建议就不签。

我们应当把《公约》的签署当作动力，促进烟草的改革，促进烟草科技的繁荣，加快烟草产业升级，提高产品质量，生产更多的低焦油、低危害的产品，同时加强行业自律，采取各种方式树立烟草行业的形象，加大专卖制度有利于控烟开展的宣传力度，从而争取主动，做好工作。

赵百东：谈判进行时

赵百东：参加政府间谈判机构第一次会议前的公众听证会和第5-6次《公约》的谈判，现任国家烟草专卖局外事司对外合作处副处长。

2002年10月17日第5次谈判会议：由于是全会，每个国家只给了3分钟的发言时间。我国代表团在发言时，提出了加长时间的请求，大会主席答应给5分钟的时间。我记得那次谈了很多问题，如“责任与赔偿”、“公约的修正”、“公约和议定书的关系”以及“公约生效条件”等。整个发言用了半个多小时，主席没有强行打断，参加会议的各国代表也都很认真地在听。一般情况下，过长的发言，会有人“起哄”，会议主席也会及时叫停的。当然，发言有理有节，所涉及的都是些实质性问题，会议代表都表示了极大的关注。

对于那次发言，反烟激进的非政府组织却表示了反对，批评我们力求淡化“责任与赔偿”条款的立场，于是第二天给中国政府代表团颁发了一个“脏烟灰缸”奖。在此之前，美国、日本、德国等都曾经得到过该奖和“万宝路骷髅”奖。

2003年3月1日凌晨，第6次谈判会议闭幕式：会议代表似乎都习惯了开夜会，几乎所有代表都在场，在大会主席宣布将《公约》提交第56届世界卫生大会讨论时，代表们一齐鼓掌，掌声持续了很长时间。参加会议的代表们大多来自各国的卫生界，对于《公约》的出台，自然是高兴。说实在的，我当时的心情很复杂。记得临近会议结束的那几天，已经有人在有意吹风，建议在5月份之前再进行一次谈判。但是，这种意见似乎没有得到一些国家的呼应。3月1日上午，我给国家局办公室周主任打了一个电话，简要汇报了会议结束的情况。

实际上，第6次谈判会议原计划在2月28日结束，但是由于在“保留”问题上，美国坚决主张《公约》要有保留，与大多数国家的立场形成了明显的对立，致使谈判长时间僵持，直到当天晚上很晚才结束。对于会议最后阶段的情况，笔录如下：

2月28日20：30　前往我国常驻联合国日内瓦办事处起草电报；

23：30   前往万国宫，参加非正式会议和闭幕式；

3月1日00：00   得知《公约》的英文文本已经出来，其他语种文本约在0：30完成；

0：30 会场里已经有很多人，布伦特兰也已经坐在主席台上，很多记者在忙着照相，也有很多会议代表开始在会场内合影留念；

0：50 除法语以外的其他非英语文本送到会场，很多代表向前“争抢”，先睹为快；

1：15 大会组委会征求代表意见，是否可以在没有法语文本的情况下，开始非正式会议，没有得到呼应；

1：50 大会主席宣布，所有联合国官方语言文本都已经下发，非正式会议开始。主席随后介绍了文本签署前需要进行的一些程序；

2：30 全会开始。主席问是否反对将文本提交第56届世界卫生大会讨论，在没有听到反对意见的情况下，主席手中的小锤落下，全场响起了长时间的掌声。随后各国发言，表达对《公约》的看法，中国代表团也作了发言；

4：00   布伦特兰讲话，称《公约》的制定是世界公共卫生史上的一个里程碑；

4：10 主席宣布第6次谈判会议结束。（本文在采访写作过程中得到国家局外事司的大力支持，特此致谢）