在烟草行业工作，无论是大会小会、大报告小报告，还是专家学者抽时间对烟草作一些经济学分析，你都会看到或听到这样一个鲜明的观点：烟草财税体制是制约烟草行业健康发展的根本原因。而且这短则已有十几年历史了。

那么，烟草财税体制问题究竟是什么问题，在国家1994年、1998年、2000年作过几次大幅度改革与调整后仍然解决不了呢？根源和难点在何处？

我们通常所说的“烟草财税体制问题”是一种特定含义的、习惯的讲法，严格地说并没有烟草财税体制的概念。它实际上是指两个方面含义：一是烟草税收怎么收，二是烟草税收属于谁。前者是关于卷烟税率高低、税额大小、征收环节、计税价格的确定等方面的烟草税收政策问题；后者是关于税收归哪级政府所有或中央政府与地方政府如何分配问题，它是整个国家财政体制中的一个重要组成部分，实际是一个财政问题。两者既有区别又有联系，一定程度上是后者决定了前者的方法和效果。解决好这两方面问题对烟草行业健康发展都至关重要，但从现实来看，解决好烟税财政分配问题更带有根本性和决定性意义，而且难度也更大。

这里先谈谈烟草税收财政分配问题。

在任何一个国家，烟草税收分配方式都取决于国家财政体系，国家财政体制又取决于整个经济体制。过去几十年我国财政体制及烟草税收分配大体上可分为三个阶段：

第一阶段是1950-1978年。由于国家实行的是计划经济，与之相配套的国家财政体制是“高度集中、统支统收”供给型管理模式。一切国民经济活动都是按大大小小的一系列计划进行。烟草工业作为国民经济的一部份，它的产供销、人财物，它的利或税的收支都是国家统一计划安排的。虽然这种传统计划经济体制总体上效率低下，但烟草行业的经济运行与与国家财政体制及整个外部环境是协调的，而且在一些时期，如1963-1966年期间，国家根据烟草特点，实行烟草托拉斯管理体制还是取得了相对比较好的发展成效。

第二阶段是1979-1994年。这是我国实行改革开放政策，进行市场化取向的改革探索时期。与之相适应，国家对传统的“统支统收”财政体制进行改革。从1980年起开始实行“划分收支、分级包干”财政政策，1985年改进为“划分税种、核定收支、分级包干”，1988年又作了进一步调整。但总体上这一时期国家实行的是“分灶吃饭”财政管理体制。

在“分灶吃饭”的财政框架下，卷烟产品的高税，无论是1984年以前实行卷烟工商税、还是其后实行的卷烟产品税，总体上都是进入地方财政收入的。尽管当时中央与地方有一些“总额分成”、“定额上缴”之类财政分配方式，但这种基本的分配格局一直没有变。哪个地方烟草税收多、增长就快，哪个地方财政收入就多、增长快。而烟草相对于其它产业来说是投入小、税收大、来得快的产业，每一个理性的地方政府都会尽最大可能地去发展当地的卷烟工业。

国家对烟草实行高税政策“寓禁于征”，但高税在“分灶吃饭”的大政策下又进入了地方财政，客观上又加大了地方发展烟草的驱动力。正是在这种背景下，国家通过改革实行了烟草专卖制度，对全国烟草产业实现总体上和宏观上严格控制。以期在整个经济体制市场化改革过程中，通过专卖管理保持烟草产业健康发展。不难想象，在“分灶吃饭”的财政体制下，如果没有国家烟草专卖制度，中国烟草可能是什么样的发展状态。

应该说在这一时期，国家实行的“统一领导、垂直管理、专卖专营”烟草专卖制度与“分灶吃饭”的财政体制之间一直存在着矛盾。但由于整个80年代及90年代初全国卷烟产销总量增长较快，当时矛盾还不很突出。国家通过计划手段能够利用增量部分，既照顾地方利益，又一定程度地体现烟草产业自身资源优化配置的需要，使一些具有资源优势的地方和企业得到了较快发展。

第三阶段是1994年以后到现在。为了与社会主义市场经济发展相适应，1994年国家对财税体制进行了建国以来最大的一次改革，初步建立起了分税制的财政管理新体制。

新的分税制财政体制，根据事权划分，重新划分了中央政府和地方政府的财政收支范围。由于改革幅度大，为保证地方既得财力，作为过渡，采取了一种“基数”的方法来确定中央对地方税收返还额，即按1993年地方实际收入以及分税制改革后中央与地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额，以此作为中央对地方税收的返还基数。1994年以后，中央对地方税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按各地增值税和消费税增长率的1∶0.3系数确定，即上述两税增长1%，中央财政对地方返还额增长0.3%。如果1994年以后中央从地方净上划收入达不到1993年的基数，则相应扣减税收返还额。1995年国家又作出了一些财政转移支付的调整规定。从那时起一直到现在，中央对地方税收返还额都是按这种方式确定的。省级以下政府间的财政分配关系基本上也是比照这种方式确定的。

在这次改革中，国家将以前较高卷烟产品税，分解成增值税和产品税两部分。按照市场经济规范做法，在普遍征收增值税的同时，对烟草制品开征消费税。并规定消费税为中央税种，属于中央财政收入。如果国家分税制财政体制改革到位的话，消费税属于中央，卷烟生产企业对地方政府来说与其它企业在税收上就没有大的区别，地方财政与卷烟高税的钩就脱开了，这是市场经济逐渐要做到的。

但事实上由于卷烟税收大，在按1993年情况核定的中央对地方税收返还基数中，不论大烟厂还是小烟厂所在的地方，卷烟税收所占的比重都很大，而且中央以后返还额的递增多少或是否扣减，还要与两税增长情况挂钩。这样，任何一个有卷烟厂的地方都需要其烟厂确保两税一定幅度的增长，至少要保住基数，以保证上级政府不扣减它的税收返还额。而且是环比计算的，只能升不能降，烟草税收降一点，就是一大块，一般其它产业都弥补不起来，就要影响地方财政收入。这就使得任一地方政府都要保烟草税收，要保烟草税收，就要保卷烟生产计划指标，保生产量，要保市场。

1994年分税制财税体制改革以来，从全国总体上看是成功的，形成一个与市场经济相适应的分级财政体制的初步框架，促进了国民经济的健康发展。采用依“基数”及两税增长率确定中央对地方税收返还额作为过渡办法，在国家规范的财政转移支付制度没有建立起来之前，也是中央政府和地方政府所能接受的选择。对其它产业或国家财政体制都是有实质性的进步和变化。但对于烟草产业来说，由于烟草高税，本来占“基数”比例就大，又与其增长挂钩，所以具有烟草特殊性的烟草消费税仍然与地方财政收入紧紧地拴在一起，它的增减与地方财政增减息息相关。因此，这种状态没有得到任何实质性的改变。

从理论上讲，卷烟消费税是国家实行“寓禁于征”政策而衍生的，它不是卷烟生产企业创造的，而是通过卷烟产品转嫁给消费者承担的。这种特殊税收应由中央全部拿走，或划割一部分给销区财政。

当然从中国现实的国情出发，由于过去长期的社会经济原因，很多老少边穷、经济欠发达的地区，地方财政对卷烟税收的依赖性很大，烟草税收是当地政府财政收入的主要来源，没有这一块，甚至公务员、教师基本工资都不能保证，地方政权就无法运行。实际上，80年代国家同意开办一些小烟厂，就带有扶贫政策含义。这些地方的基本财政支出确实要保证，但是，在市场经济发展到现阶段、烟草产业发展到今天，这些财政问题应该通过财政转移支付的途径来解决，而不能长期地间接依赖烟草产业来解决。

这就是中国烟草消费税一个最大困惑：从1994年到现在，它实际一定程度地承担了政府财政转移支付的功能。全国现在有好几个小烟厂，已经停止生产多年了，它的生产计划指标要卖掉交当地的税收，以保证地方必须的基本财政支出。这就是一个最简单而又明白无误的说明！

一方面从产业自身发展来看，应该也可以利用计划和市场两个手段，在全国范围内实行资源的优化配置，形成大市场、大企业、大品牌；另一方面，现在无论哪个手段对卷烟生产指标、企业结构、市场结构的调整都发挥不了大的作用。当然，阻碍烟草行业健康发展的还有税收政策、行业管理、运行机制、企业制度等方面一系列问题，但国家烟草消费税实际分配问题是最根本的问题，也必须要首先解决的问题。如果财政体制产生的效应是，哪里卷烟生产得多，哪里地方财政收入就多，那么烟草产业在全国范围内真正实现资源优化配置就不可能。

怎么解决这个难题？

第一个办法是等。如果国家整个财税体制改革到位，卷烟消费税中央拿走，地方既得财力、地方财政困难与平衡问题，通过规范的财政转移支付制度来解决。那么，从经济角度看，烟草企业与其它企业就没有什么本质区别，烟草的财政问题，也就不再成为问题。但中国地域广大、各地发展不平衡，建立较为完善的公共财政体制和财政转移支付制度不可能一蹴而就，需要一个相当长的过程和时期。中国烟草产业目前的现状和面临的进入WTO后国际烟草大公司的强大竞争压力，我们等不起，必须要抓住这几年短暂而宝贵的时间，加快结构调整步伐。

第二个办法是做。1995年以后全国卷烟产销总量基本上没有再增长，烟草财税体制对产业发展的制约问题更加突出。在这种困难的情况下，中国烟草也在艰难地推进经济结构的调整，如实行卷烟生产指标的有偿转让，虽然这似乎与市场经济发展不协调，但它是在现行财政体制约束下的一个没有办法的办法。又如近几年各地烟草行业积极争取地方政府支持，用省内财政转移支付方法，解决地方财政问题，关停并转了近50家小烟厂，一定程度优化了企业结构和资源配置。但每一小进展都是事倍功半，代价巨大，而且主要在一些省市范围内进行的。如果国家涉烟财政关系不理顺，中国烟草企业结构调整、整体竞争力的提高就不可能取得实质性进展和大的突破。这种局部优化的功效也是非常有限的，而且还有可能对未来全国调整增加难度和成本。

第三个办法是改。中国烟草税收的分配问题确实到了非改不可的时候了。如何在符合国家财税体制改革大方向，又不动整个国家财政体制；增加中央财政收入，又保证地方既得利益的多项条件约束下，制定和实施一个能使地方财政收入不再与卷烟消费税增减挂钩的办法。虽然具体困难很多，但只要有关部门、有关地区都能认识到这个问题的严重性和迫切性，抱着对中国烟草产业负责、对国家利益负责的态度，也许是不难办到的。