政府垄断国民经济部门，是在一定的历史背景下发生的，有其存在的合理性。

但经过20多年的改革开放，中国经济发展及其体制基础已经发生了根本的转变。中国各类经济主体，凭借各自掌握的资源在市场上追逐收益、福利和利润，正在呼唤新的经济行为准则。

开放市场：长期目标和特殊对策

周其仁

政府垄断国民经济部门，是在一定的历史背景下发 生的，有其存在的合理性。但经过20多年的改革开放，中国经济发展及其体制基础已经发生了根本的转变。中国各类经济主体，凭借各自掌握的资源在市场上追逐收益、福利和利润，正在呼唤新的经济行为准则。

在新的形势下，政府垄断经营的国民经济命脉行业，已经不可避免地卷入了市场经济。但由于政府的行政垄断没有得到根本改革，国民经济命脉部门呈现了一种“半行政、半市场化”的体制特征。打破政府行政垄断、在国民经济命脉部门开放市场竞争，不但有利于解决当前国民经济面临的一些难题，而且对于形成健康的市场经济和廉洁高效的政府，从制度上消除腐败并以此凝聚民心，有着长远的战略意义。

解决行政性垄断问题必须有清晰的、不动摇的长期目标。这就是，在基础产业的一切领域永久性地消除市场禁入。

为了实现这个长期目标，需要明确我国面临两个特殊的历史约束，一是在基础产业长期实行国有化体制，由政府直接经营；二是市场导向的公司化改革时间还不长，改革的力度还比较低。因此，与发达国家不同，我国难以通过简单宣布消除市场禁入政策，就可以期望马上出现与在位垄断商势均力敌的竞争对手，很快形成一个竞争性的基础产业。相反，必须对原来行政性垄断的产业，首先由政府实施大刀阔斧的重组，形成一个大体可操作的竞争性框架，然后再经过市场性重组的手段，走向长期目标。

困难在于，政府在用行政手段同重组行政性垄断产业部门的时候，要防止陷入一个循环：本来为了达到彻底消除市场禁入而实施的行政性重组，由于行政性手段固有的笨拙和使用不当，结果反而远离了改革的长期目标。为了防止出现这一局面，必须恰当地处理以下一系列问题。

（一）市场开放的总框架：对内和对外开放的一致性

在加入WTO的协议中，关于开放我国基础设施部门市场竞争的问题，事实上已经破题。为此，总的说来不必另起炉灶，单独确定“反垄断”的经济纲领。

但对外市场开放必然引起的既得利益的重大调整，应当将对外开放与“对内开放”结合起来。对内开放的程度，应当等于或者高于中国在WTO协议中承诺的对外开放的程度。

（二） 政府有序地退出市场

在各大产业部门，政府退出的具体步骤各不相同，但是根据已有的国际国内经验，可以确定如下一般顺序：——首先，政府要主动充当开放市场的第一推动，实行政企分开，组建数家竞争性公司，坚决而稳妥地完成从行政控制价格转向市场竞争定价的体制，依靠市场价格机制来配置资源、引导企业行为；——其次，政府将考虑进一步消除市场准入障碍，以各种形式扩大市场准入，特别要放弃市场准入的所有制歧视，扩大国内非国有经济成分进入各大产业市场的范围。

——在以上过程中，政府管理逐步转向对所有经营性竞争公司一视同仁的资质管理、牌照管理和行为监督，培育多种非政府管制的控制机制，包括竞争者互相监督、行业自律、消费者及其组织的监督、舆论监督等等，逐步减轻政府管理市场的行政负荷，加强法治意识和市场管理的法制建设。

在这里，还特别要处理好管制机构与政府组建经营性公司的相关问题。管制机构要逐步扩大管理范围，缩小管制重点，为市场重组留有空间。基础设施行业的竞争局面一旦形成，政府要因势利导，让市场机制在市场结构的重组中发挥更大的作用。需要明确，政府为了形成竞争性的市场，可以通过组建若干经营性公司的办法，作为“第一推动”。但是，多家竞争的公司一旦组建，特别是这些公司相继进入资本市场之后，进一步的重组（包括分拆与合并），要随形势的变化而变化，由市场去决定，而不拟由政府继续主导。完全要政府来定夺，可能让政府的决策负担过于沉重，又容易导致过大的风险。

（三）逐步扩大法院对市场管制的介入

为了更有效地妥善处理基础产业市场里的各种利益矛盾，防止“加强监管”过程中难以避免的权力腐败，目前“行政管制部门对应被管制企业”这样单一的“上下垂直关系”，应当逐步改成更多样化的产业利益纠纷的解决机制，形成包括行政管理、法院裁决、市场自律组织的仲裁，以及庭外和解等多种方式在内的复合体系。这对提高市场管理中信息交流和处理的质量，防止矛盾的积累和问题的拖延，制衡管制权力，增加利益协调的程序性权威，都具有战略意义。特别要扩大法院对市场管制的介入。

为此，在相关法规的修订和重立过程中，要增设专业的市场管理法庭，比如通信市场法庭、能源市场法庭、交通市场法庭，专门受理市场管制过程中发生的管制部门与公司和消费者可能发生的矛盾，既限制和防止行政管制权力的滥用，也减轻行政管理的负荷，为管制消亡准备条件。

（四）兼顾投资人、营运公司和市场消费者的利益

鉴于基础设施行业“资本密集”的特点，吸引资本流持续不断地投入基础设施行业的建设和技术改造，甚为重要。为此，必须善待境内外、国有和非国有的投资人。新时期的工作重点应当是减少政策和制度风险、降低市场交易费用、提高政府服务质量、维护市场竞争的公平性和透明度。

不同时期的投资人承受的制度性风险不尽相同。较早期的投资人，可能因为开放市场的政策实施，而遭遇较高的政策、制度变化的风险，产生预期混乱。为此，在开放市场加速的情况下，对原先预期可以有更长时期垄断租金分享机会的投资人，给予适当的补偿。同时，要尽可能公开宣布未来市场开放的时间表，这有助于建立投资人、营运公司和消费者对未来变化的合理预期，有助于持续融资。

考虑到中国的特殊情况，即命脉部门的大公司全部为政府所有或持有控股权，因此，中国有条件考虑通过国有资产存量的调节，保证各项承诺的兑现，提供减少“触礁成本”的补偿。以中国移动电信为例，手机双改单政策引发境外投资人抛售，可以在政策出台时，配合宣布公司将消除一部分国有股权、以增大非国有投资人持股比例，作为给老投资人的补偿。存量补偿与财政现金补偿的性质一样，而且对新老投资人而言，国有股资产主动消股可能是更大的利好，因为这表明政府股本退出的另外一种形式。

基础设施行业的垄断大公司，连同其积累的管理经验、技术知识和上下游联系、整合的能力，都是经济建设中重要的资源。在打破垄断、开放市场的过程中，要避免拟人化的宣传，把一切问题归结于人的品格。反垄断决不是“反大公司”，开放竞争也决不是要搞平均主义。必须明确，如果市场竞争扩展了市场规模，中国需要、也一定可能产生更大的、更强的现代公司。消费者的购买力是产业发展的动力。中国正处于“消费者主权意识”萌生、上涨的过程中，要明确消费者主权同样必须纳入市场竞争的框架，防止出现重大的偏差。政府偏护公司是错的，政府偏护消费者违反经济规律的要求，也是错的。政府要充当超然独立的、产业利益冲突调停人的角色，按照“手心手背都是肉”的原则，兼顾消费者及各方利益。（节选自《财经》第68期）