经营活动中的“诚信缺失症”顽愚难治，市场经济的“游戏规则”被人为地破坏，严重阻碍了公平竞争、规范有序的市场秩序的形成。如果说这是中国经济转轨过程中出现的一道“峡谷”，那么痛定思痛，加大整治力度，让我们的市场从无序走向有序，已刻不容缓。

烟草行业作为行政垄断行业，实行特殊的专卖政策，但它毕竟置身于整个市场经济的大环境中，烟草市场不可避免地要与整个市场发生联系。而由于市场发育很不完善，烟草市场中存在的问题可能更多，整顿规范的难度也将更大。如何看待烟草行业市场经济秩序的整顿和规范工作，如何还烟草一片有序的市场，是全行业十分关注的问题。为此，我们采访了国家局整顿办负责人、经济运行司副司长赵洪顺。

烟草行业需要自我革命

记者：全国整顿规范市场经济秩序工作正如火如荼地进行，国家局也把此项工作作为“五个确保”之一提出来，您认为主要是基于什么考虑。

赵洪顺：首先，烟草行业作为国民经济的一个部门，卷烟作为一种特殊的商品，实行的是一种特殊的政策，用一种特殊的法律来保护。但它毕竟置身于整个市场经济的大环境中，不可能不受市场的影响和一般规律的调控。伴随着我国社会主义市场经济体系的建立和完善，烟草之外的市场发育程度 已经有了显著的提高。烟草如果仍然沿用传统的计划经济条件下建立的管理方法和规范行为的模式显然已经不协调，因此必须适应整个国家社会主义市场经济秩序建立的步伐，在市场经济条件下调整过去不规范的行为。

让非法卷烟无处藏身。（龙岩分公司供图）

其次，中国已正式加入WTO，烟草行业虽然还有一个过渡期，但大家已经看到这种趋势是不可避免的。烟草不可能成为一个孤立的特殊行业，同样必然参与国际竞争，适应国际通用的游戏规则，如果现在不对我们的管理模式和整个市场进行规范，将来必然难以适应国际竞争。

还有，从烟草行业自身发展的角度看，自20世纪80年代初建立烟草专卖制度以来，烟草行业一直保持了快速发展的态势。对此，朱  基总理曾一针见血地指出：烟草快速发展掩盖了矛盾和问题。的确，烟草行业快速发展过程中积累了很多的管理层面上的矛盾和问题。这些矛盾和问题已经成为烟草行业保持持续、稳定、健康发展和当前正常经济运行中的一种障碍。这也逼迫我们必须自己调节自己的行为，用一种“自我革命”的方式去整顿和规范。这是烟草行业改革与发展的要求所决定的。

记者：近几年全行业不断加大整顿规范的力度，取得了阶段性的成果，但目前一些地方不规范的生产经营行为似乎仍很严重。

赵洪顺：你说得很对。目前全行业不规范经营行为中，应当首推市场行为的不规范，或者说是地方封锁仍很严重，极大地阻碍了大企业、大品牌的形成和发展，影响资源的优化配置和企业核心竞争力的提高，急需建立全国统一的公平竞争、规范有序的卷烟市场。

经营主体行为也很不规范。卷烟工业企业主要表现在不正当竞争上，超产瞒产、低价倾销、回扣让利、赠送样品烟、私设小金库、偷逃规避税收，采购中的暗箱操作，买高不买低、买次不买好，重大项目不按要求公开招标投标。商业企业的主要表现是人为的封锁，市场准入方面的歧视性政策，也搞回扣让利，也有相当数量的小金库，还有各种名目的市场建设费、各种补贴、追求过高的毛利率等。同时，工商企业内外勾结，体外循环仍一定程度地存在。

财务管理失控、核算失真、不讲信用、弄虚作假、拖欠税款和货款、随意上项目、随意投资、随意担保等问题不同程度地存在。行业的失信问题也很突出，企业之间的赖账、相互拖欠等问题严重存在。

打私打假这些年来效果比较好，但仍是此起彼伏。因此，有人说，“假”越打越多，这种说法是错误的。如果不打问题就会更加严重，所以打总比不打好，大打总比小打好。

记者：烟草行业实行的是一种特殊的专卖制度，行业内不规范行为的产生除了与其他行业有共同的原因外，是否还有其特殊性。

赵洪顺：这个问题很尖锐。是不是应该这样看，不规范行为的产生并不是市场经济本身不好，恰恰是由于中国市场经济不完善造成的。具体到烟草行业而言，由于有特殊体制保护，弱化了竞争，又没有主动去适应市场，整个行业市场化的程度很低，许多不规范的行为自然就会产生。

具体来看，财税体制也是重要原因。现有的财税体制导致烟草跟地方利益紧密相关。这样，各地必然会为了自身的局部利益从而人为地阻碍了资源的有效配置。烟草这种专卖专营的体制，特别是政企合一的体制，使垄断和封锁有了手段。现在烟草的经营与行政管理取得一致，只有地方经营好了，专卖的利益才能得到保障，烟草的国家专卖自然而然地变成了地方专卖。

由于烟草行业是国家重要的财源，必然对整个的财政税收的总盘看得很重。迫于财税总数的压力，在管理上，又不得不采取以省级为管理单位的方式。这种管理思路下的一些考核评价体系也是以省级为单位的，以各地税利增长为基础的。如此一来，又固化了烟草行业这种“诸侯经济”的特征。

记者：请您以超产瞒产为例，具体分析一下烟草行业的特殊性问题。

赵洪顺：烟草市场秩序的不规范有些是人为因素，有些是跟我们特殊的体制有关的，例如你说的超产瞒产，一个企业会有超产瞒产行为，这在计划经济条件下不难理解，但在市场经济条件下的企业是不可想像的。就目前来看，超产瞒产有两种情况：一类是大的骨干企业，市场很好，但受计划限制，为了实现自己对市场的占有，抓紧超一点、想法瞒一点，这本是市场供求关系决定的，但在专卖体制下却是错误的。依我看，这类超产瞒产问题通过解决计划方面的问题会自然得到解决。另一种是小型企业特别是产量在10万箱以下的地方企业的超产瞒产，往往跟偷逃避让税收有关，往往是跟当地政府协商好了，我生产完了交足税后按百分之多少返还，企业可以通过不正当竞争维持生存，解决这类超产瞒产问题的根本出路在于关闭这些小烟厂。这种虽是人为的因素，但也跟我们特殊的财税体制有关。因此，烟草的许多问题都需要有相关的制度变革才能获得彻底的解决。

关键是从制度上解决问题记者：目前烟草行业整顿规范市场秩序会不会触及我们的专卖制度？整顿规范的根本出路是不是您刚才提到的“制度变革”？

赵洪顺：是的。整顿规范说到底还是要从制度上解决问题，首先要建立一套完整的制度体系。体制不改革，是没有出路的，停留在现有的体制基础上，犹如在漩涡里划船，就是原地打转。现在面对目前的形势，整顿也好，改革也好，都绕不过去现有体制了，只能进行制度变革往前走了。

整顿和规范总是有个目标的。行业中长期或一段时期的目标就是要建立诚信守法、公平竞争、规范有序的市场秩序。从目前来看，我们的战略和战术是有矛盾的，整体的思路跟局部的利益是冲突的。例如地方封锁问题，如果按照市场的要求，各地理所当然地要将市场无条件地向有资格的成员放开，但是，这样的结果是把自己的企业冲跨了。战略上的问题解决了，但作为该地区工作却是不成功的。因此，在财税体制不变的情况下，许多问题难以解决。目前，在现有体制未改变的情况下，就要通过企业内部管理机制的改变来促使整顿规范工作的进行。

你刚才提到整顿规范会不会触及专卖制度。这里需要强调的是，我们讲的主要是坚持专卖制度前提下的管理体制的改革。所以我认为我们的制度至少应具备以下两个特征：一是专卖专营的管理体制必须坚持。正如前不久吴邦国副总理在同国家局领导同志的谈话中所指出的，烟草行业要在坚持专卖专营的前提下引入市场竞争机制。专卖是前提。可以说，如果现在取消了专卖，投入到市场中去，许多企业是不具有竞争力的。二是全国统一管理的特征必须坚持，这是我们管理体制的基础。全国统一管理是一个相对独立的体系，这个体系对外是排他的，进入这个体系有特定的资格要求。但在这个体系内部是统一的，不是分割成若干不同的管理主体，表现在经营环节就是没有地方封锁，没有地区性的歧视。这就要求国家局加强统一领导的权威性，发挥垂直领导的优势，强调行业的整体性。

记者：全行业整顿规范财经秩序涉及到现行财税体制问题，请您谈谈如何解决好这一问题。

堵住制假源头，众媒体关注烟机打假。（张小乐 摄）

赵洪顺：财税体制问题，我在前面已经谈到了，这里主要谈谈如何解决财经秩序混乱中的具体问题。财经秩序混乱主要是管理层面的问题，财务弄虚作假、账外账、“小金库”问题，按我们现行的体制，在一个地方只能设一家烟草公司，无论这家烟草公司的经营水平高不高，服务好不好，工厂只能通过这家公司来进行销售，没有其它选择。另外，由于卷烟市场供过于求，对市场的争夺相对激烈，这就形成了多家烟厂讨好一家公司的局面。因此，各种名堂的“市场准入费”、回扣、折让、所谓奖励，就构成了商业企业“小金库”的来源。

当然也有着人为的因素，主观上就要去违背，这就好比国家的法律制度再健全，仍然有人去违法犯罪。解决办法只能是加强监管。对“小金库”问题主要是从源头上加以堵塞，找到形成来源。目前主要是专卖管理中的罚没款，卷烟厂“献媚”给的各种好处费，不入账，什么市场建设费、促销费等，账目上显示不出来，游离于账外，形成一种新的账外账。

因此，从“性恶论”的角度，应当加大惩罚力度，增加犯罪的成本，使其充分认识到不执行制度带来的危害。在国外，不纳税就可能立即去做牢，而在中国，刘晓庆偷漏税到如此大的地步，才可能进监狱；在国外，交通违章不交罚单就可能拘留多少天，而在中国找个人就可以把本子拿回来。我们整个社会还没有形成一种法治的氛围。目前既要加大法制宣传的力度，又要对罚没款的管理有一套完善的制度，现在或没有，或是有也执行不严，更重要的是，在建立制度的同时还得加大对人的管理，提高人的素质使其能忠诚地执行制度，要让大家珍惜自己的岗位，如果不执行制度和政策就可能离开这个岗位，使其考虑非法得到一些东西可能付出的成本。所以，要管人，还要从制度上加强管理和约束机制的建立。

记者：国家局一再强调，整顿规范要突出重点，您认为目前主要要解决哪些方面的问题。

赵洪顺：明后年突出要解决的是三个方面的问题。一是正在进行的财经秩序的整顿。主要是集中一段时间整顿，给全行业上下造成一种声势，形成一种自我纠正、自我教育、自我完善的意识。所以国家局给出一个政策：“凡是自查中主动说明问题，分清责任自觉纠正，并积极整改的，只要不涉及到个人经济问题的，可既往不咎。”这样做的目的，主要是规范企业这个市场经营主体的行为，创造公平竞争的环境，避免财产流失，从源头上预防腐败现象的发生。如果财务处理不平等，就没有了公平竞争的基础，你纳税30%，我纳税70%，你财务上有的入账，有的不入账，你可以低价倾销，不计成本，这必然不利于公平竞争环境的形成。因此，通过一段时间的集中整治，从而为烟草行业在专卖制度的前提下引入市场竞争机制创造条件。

记者：那要解决的第二方面的问题呢？

赵洪顺：第二是建立统一的市场体系的问题。打破地区封锁，变地方专卖为全国专卖。在专卖管理上，地方专卖替代了全国专卖，在经营上，就表现为地方封锁。整个来讲，就是全国统一的市场体系没建立起来。关于打破地方封锁的问题，喊了很多年，每次整顿规范都在讲，要形成全国统一的大市场。由于地方封锁形成的原因是多方面的，解决这个问题不可能只是一个手段，也不可能是短时间内能解决的。体制要有所触动，要进行相应的改革，流通、管理体制要变革。我认为，应当探索工业利益和商业利益在某一地方相对分开，专卖管理和生产经营的关系相对调整。体制不改革，是没有出路的。行业统一领导，垂直管理，专卖专营的体制需要发挥其作用，对各省各地的考核要发生变化，不能考虑各地小团体利益的最大化，而不考虑整体利益。同时，整顿规范也要发挥考核体系这一指挥棒的作用。

第三是各种利益主体行为的规范问题。工厂的行为通过制度解决超产、瞒产样品烟等问题，偷逃税收通过企业组织结构调整和加强征管、加快资质认证、公开招标、比质比价采购制度的推广，强化管理，降低成本；还要继续两烟流通领域的整顿，巩固整顿规范的成果，切实把“两烟”的体外循环降到最低限度；打私打假丝毫不能放松，继续保持高压态势，为行业的经济运行创造良好的环境；逐步创造条件建立行业的诚信体系。

全行业是个利益共同体记者：整顿规范工作会触及一部分地方的利益，地方是否会出现一些不理解或不支持的行为。

赵洪顺：在对待整顿规范的态度上，我感觉目前行业内主要存在三种类型。一类是发自内心的，坚决拥护整顿。省局也好，工厂也好都感觉到问题比较突出，影响到自身的发展，如果再不把事情弄清楚，后果可能不堪设想，尽管可能触动一些人的利益，仍是下定决心，非整不可了。第二类是持保守态度。整也是要整，但你怎么要求，我怎么整，你怎么提，我就怎么办，而不是发自内心的，既不抵触，也不反对，表面的问题也暴露了不少，但深层的问题没有或者也不想暴露，维持现状，认为维持现有的大好局面就好。因此，并不是真心想执行上面的要求，不想把自己的企业弄得天翻地覆。第三类是避重就轻。虽然也认识到有问题，但很多都跟各层面的当事人有关，所以就绕着走，甚至遮掩过去。

我们现在的原则是：积极地弘扬坚决拥护整顿的这一类，紧紧拉住跟着我们的这一类，有力地推动或寻找突破口来让那些绕着走的出现问题就立即曝光。通俗一点说就是：“一推、二拉、三打”。整顿本身就是对利益的触及，不可能是和风细雨的。整顿规范就是为了全行业的利益而进行的。

记者：整顿规范工作年年搞，但形势依然不容乐观，国家局是否有足够的能力解决好这个问题。

赵洪顺：国家局有没有足够的能力解决好这个问题，取决于国家局能不能调动全行业的力量，能不能把大家整个的兴奋点调动起来，使全行业都凝聚在国家局的周围。由于我们特殊的体制造成了全行业整体利益被分割成不同的利益主体，“诸侯经济”各自为政的特征很明显。但应该看到整个行业是一个利益共同体，我们的整体和长远利益是一致的。在井岗山时，毛主席问红军战士，你们站在黄洋界上往西看，看到了什么。一个士兵说，我什么也看不到，只是白茫茫的一片。主席摇摇头说，没有目光啊。然后问一个连长，连长站了半天说，我看到了长沙。主席说，目光不浅嘛，能在这里看到长沙城，胸有大志啊。然后对大家说，你们都过来看，我们从这里看，那就是全中国。目前，就是需要全行业看到我们搞整顿规范是为了给大家创造一个更为健康、规范、有序的市场，恰恰是为了保证全行业整体的长远的利益。行业对待整顿规范就是要站在这样一个高度来看问题。这样大家就会主动朝这个目标奋进，调整自己的策略，形成主动整顿规范的氛围。这才是我们真正的力量所在，光靠少数人搞整顿规范是没有用的，必须依靠全行业形成整体的合力。

市场整治还需要依靠社会力量。（吉林 姚树臣 摄）

二十年的高速发展使一些地区沉浸在优越的环境中自得其乐，看不到我们面临的形势，而目前的情况并不像我们过去唱的一样形势一片大好，烟草行业适应市场的能力还比较差，在发展中积累了诸多的矛盾和问题急需解决，潜在的矛盾又随时在困挠着烟草行业，将来如果真的进入市场，就有可能难以生存。专卖制度应当成为我们发展的动力，而不是成为掩盖弊病的保护伞。因此，国家局要把整顿规范工作进行到底，需要全行业保持清醒的头脑，积极主动地团结在国家局的周围，否则很难取得突破性的进展。

还有很重要的一点，就是要通过改革和完善体制、机制，使行业的总体发展战略和总体利益同行业内各层面的大多数企业的局部利益一致起来，这样行业上下就会真心地支持和拥护整顿工作。

记者：姜局长曾指出，要充分认识整顿规范工作的长期性、艰巨性和复杂性，全行业要坚决克服消极应付思想和松懈厌战情绪，您怎么看这个问题。

赵洪顺：李岚清副总理在整顿规范市场经济秩序大会的讲话中说，整顿规范将伴随着社会主义市场经济秩序建立的全过程，永无收兵之日。烟草行业由于市场化程度低，要走的路可能会更长。事实上，自1982年烟草专卖制度建立起，整顿规范工作就一直伴随着烟草行业发展的全过程，尽管当时未明确提出这一概念。由于目前效益较好，行业上下对市场经济的认识和感受还不够强，规范整顿的紧迫感和危机意识不强，更增加了长期性和艰巨性。从复杂性看，烟草除了自身的管理外，与体制问题交织在一起，牵涉着跟地方政府的关系等，不是仅凭我们自己的力量就可以解决的。因此整顿规范也不可能是一朝一夕的事，或者说要想出一个好办法一觉醒来好多问题都解决了，那也是不切实际的。因此，全行业在积极抓紧当前工作的同时，要牢固树立长期作战的思想，把整顿规范工作深入持久地开展下去。