目前，我国卷烟零售户存在多、小、乱、杂等问题已是不争的事实。这种状况使零售户的利益难以得到保障，进而导致不规范竞争，给专卖管理带来难度，也增加了访销的成本，已成了我国卷烟销售网络建设向更高层次发展的障碍。随着网建工作的不断深入，客户网络建设显得日益重要，怎样对零售户进行合理布局也被提到了议事日程。

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—— 中国卷烟销售公司张志伟助理巡视员谈如何对零售户进行合理布局

零售客户布局不合理的问题已被越来越多的地区所认识，一些地区也开始在这方面做探索性的工作，但其科学性和合理性还有待进一步论证。而且，零售户合理布局工作涉及面广，操作起来会遇到方方面面的问题，要使布局做到真正合理，还须做大量细致的工作。合理布局究竟怎么布？我们请中国卷烟销售公司张志伟助理巡视员来为我们指点迷津。

踏踏实实做好零售户摸底工作。零售户究竟应该有多少比较好，这是进行合理布局的首要问题。因而，实事求是地做好摸底工作，对零售户的基本情况了然于胸显得十分重要，否则就是纸上谈兵。我们的网建工作起步较晚，又是在一个市场环境比较混乱的状况下进行的，尤其过去对客户网络建设没有引起足够的重视，许多地方甚至连自己的辖区究竟有多少零售户都不清楚，又如何去谈论布局问题？

摸底工作怎么做？专卖与销售要紧密结合，对有证无证的零售户都要摸上来。然后，对无证户再区别情况，符合发证条件的发给许可证，不符合发证条件的予以取缔。否则如果有相当一部分客户游离于网外，必然给合理布局带来问题。 我们讲专销结合，在零售户摸底工作中，也要坚持这一原则。了解零售户的基本情况，从专卖角度，就是要搞清楚户籍化档案要求的零售户的姓名、性别、地址、有无证件、证件号、经营地点、面积等相关情况；从销售角度来说，要清楚从业人员的资金、经营量、存货数，甚至进一步了解个人爱好、生日等，为加强同零售户之间的沟通做好方方面面的准备。在摸底的基础上，要对零售户进行分类，例如从专卖角度，按守法户、一般户、违法户等分类；从销售角度，按其经营规模和资金大小分类等等，为下一步做好布局工作打下基础。摸底工作必须踏踏实实地做，来不得半点虚假。有一个省，头一年摸出20多万户，第二年就摸出40万户！可见，不实实在在地摸底，得出的数据可能会很不科学，以此为据制定的规划也不可能真正合理。

合理布局零售户，入网是前提。零售户合理布局问题是网建发展到一定阶段才产生的，实质是一个零售户网络如何完善的问题。但如果连网都没有建起来，网络完善也就成了无本之木。古人云：欲木之长必先固其根本，我们强调零售户的合理化布局，但绝不能忽略了网络建设的根本是要提高市场占有率和市场控制力。姜局长在谈到进一步做好零售网点布局的调整工作时也强调：“必须在保证市场覆盖面和方便消费者购买的前提下，尽可能地考虑降低成本和有利于对零售户的服务和管理，通过发放零售许可证等手段，实现零售户的合理布局。”目前，已经发现有些地方借合理布局之名，人为地将大量的零售户排斥在网络之外，过度地强调访销成本，访近不访远，访大不访小。这样表面看来，零售户的数量是减少了，但这并不意味着布局就合理了。卷烟作为便利多销的日常消费品，零售点必须有足够多的数量才能保证消费者购买方便。在市场净化率不高、市场控制力不强的情况下，要加大专卖的管理力度，绝不能让大量的零售户游离于网外，否则势必导致新的市场混乱，给我们的合理布局工作造成阻碍。我们讲全面访销，“全面”二字，就是说应该纳入网内的都要纳入网内，不能人为地将部分零售户排斥在网外。尤其在入网率不高的地区，更要加强网络基础建设，提高入网率。在对入网零售户的服务和管理达到一定水平的时候，方能开展合理布局的工作。

合理布局规划必须经过科学论证。目前，在网建先进地区，零售户合理布局问题已引起足够重视。据了解，有些省市已经出台了自己的零售网点合理布局规划，限定了零售户占总人口的千分比，或是做出街道每多少米有一零售户等限制性规定，但仍显十分粗略，要搞好零售户合理布局，就需要结合当地卷烟市场的实际，综合分析社会经济发展水平、市场容量、消费结构、消费群体以及不同的消费区域等多方面因素，制定一个科学的零售户合理布局规划。事实上，在同一省内，城市、乡村、城乡结合部、城市商业区与居民区的情况都不一样，城市密度大一些，农村就相对稀一些，城市中繁华商业区密度较大，居民区就相对稀一些。简单地制定一个千分比，实在难以适用于不同情况；不同省市之间的差异就更大。目前，零售户合理布局工作尚处于摸索和试验的阶段，先进地区的经验可以学，但不能够照搬。有些地区说，我们的规划主要是参照某某地区的标准制定的。全国东南西北的情况都不一样，标准怎么参照？例如上海，国有、集体所有制的商场占卷烟零售户的40%以上，500多人一个点，这是其他地方都不具有的特点。它的社区建设搞得好，将合理布局工作放到社区进行，也是其他城市没法照搬的。因此，各地必须根据自己的实际，综合分析制定规划，然后以规划为依据，通过多方面的工作逐步地去实现。我们知道，卷烟零售户合理布局问题是一个很复杂的问题，应当充分收集基层及地方有关部门的意见，并请专家学者参与，对调研数据进行科学分析和论证，绝不能靠拍脑门解决问题。

现代化的卷烟超市。

合理布局要区别对待，动态管理。即使制定了零售网点的布局规划，也不能一刀切，仍须区别对待。对于无证经营的，不能说都加以取缔，对有一定经营设施和经营规模而没有发证的应该及时发证，将他们纳入网内；对不具备经营条件的，比如那些流动摊点，是销售假冒烟、走私烟的危险户，该取缔的坚决取缔。对于有证户，但经营规模较小的，也不能简单地说统统吊销许可证，必须找到充分的理由，做大量的宣传和思想工作。在取消旧证、控制新证的问题上，还要考虑社会因素。目前卷烟零售户中有相当一部分是下岗工人、困难户、残疾人等，卷烟经营已成为其谋生的手段，不让这些人卖烟，就是夺了他们的饭碗。这部分属社会弱势群体，处理不好，就可能导致社会不安定，布局工作也可能得不到地方政府的支持。因而烟草公司必须甄别情况、区别对待、灵活处理。而且零售户本身的情况是不断变化的，对零售户的布局工作也应该是一个动态的过程，不可能是一劳永逸的事。

布局工作应联合各方力量，相机而动。目前，一些地方正在开展合理布局的工作，对于密度过大的地区控制新证是有一定积极作用的。但压缩旧证的工作就显得相当困难，由于法规不具有追溯性，对于合理布局规划制定前已经发证的零售户如何取消就成了大问题，这就必须借助当地政府、工商、公安等部门的力量。一些地方也已经通过政府颁布地方法规，确定布局标准；由于烟草不具有行政处罚的权力，还须与公安、工商协同作战。目前，一些地方成立了工商、公安驻烟草联络室等，为我们的合理布局工作提供强有力的保障。

合理布局还应该抓住一切有利的时机。如一些歇业零售户如果不符合条件就要乘机取消。现在有许多地方大搞城市建设，对原来有证的老城改造时拆掉的零售户在重新申请许可证时，以及城市新区新开业单位申领许可证时就要考虑布局的合理化了。市政建设可以说也是对城市零售户进行合理化布局的一个大好时机。总之，要抓住一切机遇，要清楚合理布局有一个循序渐进的过程，应当有一个长远规划，不可急于求成。

经验交流

——介绍合理化布局工作先行者在探索过程中的先进经验

目前，我国卷烟零售户合理化布局工作总的来说仍处于摸索阶段，很难说已有成功的经验，但一些先进地区好的做法仍可供借鉴，以作“攻玉之石”。上海、连云港、三明等地可以称为合理化布局工作的先行者，它们在制定及实施布局规划方面走在了全行业的前列。

上海：制定规划，调研先行

上海卷烟网络建设一直处于全国领先地位，但过去在卷烟零售户网点设置上仍带有浓厚的计划经济色彩，农村以行政村为单位，城区每200米设置一个网点。随着网络建设的不断发展，他们也意识到，这种简单的设置办法显然与上海高度发达的市场经济环境不相适应。因此，必须按市场需求重新布局零售网点，而首要的是了解市场，摸清自己的“家底”。那就是对整个市场和零售户做一次踏踏实实的摸底工作。

2000年，上海市局委托上海市统计局、复旦大学城调队，历时一年对全市的人口分布、网点密度、卷烟销量、人口吸烟率进行深入细致的调查。但仅有它们提供的数据，还显得不够具体。为此，烟草公司又组成了自己的调查队，由专卖和销售部门联合对城乡各街道做了三次地毯式的摸底调查。在城区，具体到每一条街道、马路、居民小区有各种类型的商店多少家，其中经营卷烟的有多少，在社区、区、县及乡镇都采用类似的方法进行详细摸底。并借2000年全国第五次人口普查之机，掌握了从微观到宏观的整个市场情况。这些做法为下一步制定合理布局规划提供了科学有力的数据支撑。

如何将这些数据转化为科学的规划？上海市局强调坚决避免采用行政命令的方式。它们首先确定了制定合理布局规划的原则：符合烟草专卖法律法规的原则，符合规范、满足、方便的原则，符合卷烟配送、管理和服务的原则，符合网点配置优化及经济效益均衡、持续增长的原则。在制定规划时则采取“自下而上、自上而下、上下结合”的方式，经过多次论证，最后形成统一的规划。先由各区县根据调查研究的结果上报布局计划，市局对此进行研究并提出修改意见，再将意见反馈给各区县公司，让其做进一步的修正，最后市局汇总所有的计划制定出一个符合上海市实际的布局规划。据调查结果显示，上海常住人口为1306.58万人，外来人口为400万人，吸烟率为28.8%，吸烟人群中人均日吸烟约为19.3支。根据网络户的平均销量测算，平均每户可满足180名吸烟者的需要，每622人中设立一个卷烟销售网点就可以满足消费需求，综合考虑其他因素，确定每500人设立一卷烟零售网点比较适当，故而将总量控制在28000户左右比较合理。但这只是一个普遍适用的规划，具体到不同的地区，究竟多少米有一零售户比较合适，又要区别对待。例如，市区200-300米一户，市中心甚至可以定到100米一户，市郊则可定到400米一户。总之，科学的调查是制定规划的前提，但具体的规划又要结合当地实际进行科学论证，才可能真正合理。

连云港：用足政策、合法合规

烟草行业被诉的案子不少，除了法律本身的缺陷外，与各地对法律法规和政策研究不够透彻也不无关系。零售户合理布局问题涉及面广，既要符合国家有关政策法规，也要取得当地政府、法院等部门的认可和支持；既要兼顾消费者和零售户的利益，也要便于主管部门的管理。如果处理不当，会将烟草公司置于被动地位，难以达到预期效果，甚至可能引起社会不安定，因而每一项规定都必须做到有法可依，并充分利用政策资源。

连云港市局早在2000年即开始了零售网点的布局工作。由于尚无成功经验可借鉴，此项工作又牵涉许多法律问题，为此，市局组织专人研究相关的法律、法规和文件，保证出台的文件合规合法、有源可寻、有据可依。如《烟草专卖法实施条例》第九条、《烟草专卖许可证管理办法》第二十条均明确规定，取得烟草专卖零售许可证，应当符合零售点合理布局的要求；在国家局关于烟草专卖许可证管理有关问题的批复（国烟法[2000]631号）中，明确了制定合理布局规定的主体是县级以上烟草专卖局。在此法律赋权的基础上制定出《零售户布局管理规定》。2001年底，又利用国家局和江苏省局关于许可证年检和延期的相关规定，制定了《烟草专卖零售许可证年检验延长有效期的管理办法》和《烟草专卖许可证注销管理办法》。他们还深入了解法律程序，到市法院、市法制办等有关部门进行法律咨询，达成共识。按照国家局的授权，市烟草专卖局制定零售点布局管理具体规定并经媒体公告，在本市范围具有一定的法律效力，引起行政诉讼，可以作为参考依据。此外，市局还专门研究了《行政处罚法》的有关规定，做到了在制定合理布局规定前，就对应遵循的法律程序和产生的法律效力心中有数。我国目前与烟草相关的法律法规还有不少需要完善的地方，在现有条件下制定布局规划尤其需要吃透相关法律法规和文件的精神，使每一项规定做到有法可依。充分将专卖的政策优势与销售的调控优势结合起来。在市场不够成熟和不够规范的条件下，用足专卖，将为我们建立一个规范有序的市场秩序，为将来完全按市场化模式运作打好基础。

三明：宣传开路，服务到位

目前，好些地区都表示要借着许可证年检的机会大力开展合理化布局工作。但取消旧证无疑是对部分零售户既得利益的剥夺，而限制新证又使部分欲从事卷烟经营者的利益难以实现，如此一来，零售户很容易将烟草公司视为他们的对立面。因此，在布局工作中可能面临的来自经营者的压力是巨大的，做好零售户的工作，争取社会的支持和理解则显得十分重要。在这方面，三明市局为我们提供了很好的范例。

2001年底到今年年初，三明市烟草专卖局利用许可证年检的时机，将零售户占总人口的比例从7.35‰调至3.68‰，其中40%的零售户未通过年检，大大增加了许可证的含金量。如此大动作的行动若得不到社会的理解和零售户的共识，其难度将可想而知。三明市局充分认识到这一点，在《三明市烟草制品零售点布局管理规定》出台后，即开始了大规模、多层次的宣传活动。市局许锡明局长就许可证年检工作答记者问，并在三明电视台新闻频道播放；发布告卷烟零售户书，并连同关于开展许可证年检的公告、合理布局管理规定等在《三明日报》2001年11月27日第四版全版刊登；为得到社会各界的支持，还召开公安、工商、司法、个协、残联等有关部门及乡镇政府、街道办座谈会，介绍合理布局工作在实施过程中可能遇到的问题，提出需要支持帮助解决的困难，通过协调沟通，达成共识。为确保布局思想传达给零售户，市局订购了11月27日的《三明日报》并逐份发到零售户手中。零售户有什么问题，工作人员就耐心地作好咨询解释工作。市局又召开专管所辖区主要零售户座谈会，宣传合理布局、年检工作的目的意义、有关政策规定和实施办法，取得广大零售户的理解支持。他们还利用各县有线电视、广播以及宣传车在城区和各主要乡镇反复宣讲，消除部分零售户的误解，让大家明白合理布局的根本目的是要保护广大消费者和卷烟经营者的利益，从而得到零售户的理解和支持。

除加大宣传力度外，三明市局还本着方便零售户的原则，耐心做好服务工作。对不再延长许可证有效期的零售户逐户上门下发通知，耐心做好解释工作，妥善处理，避免激化矛盾，要求他们将库存卷烟在两个月内自行处理完毕。对自行处理有困难的，由专卖管理所出面逐户回收后按原价转让给部分销量大的持证户，做好转让登记及价格明细表。至于部分不在布局之内又有强烈要求的，则本着方便消费的原则尽可能动员其搬迁易址后再行办理。对无固定场所的特困户，在找到固定场所后即予以优先办理。他们将情感式服务运用到合理布局工作中，也使布局之路走得更为顺畅。

地方呼声

——各地对合理化布局工作中有关难点问题的思考及建议

随着零售户合理化布局工作的不断发展，我国烟草行业在法律法规及政策上存在的缺陷就日益显露出来，各地在具体布局操作过程中遇到的困难也越来越大。从国家局到各地烟草公司怎样共同妥善解决好这些问题，显得十分必要。

1、关于制定合理布局具体标准的要求。各地普遍认为，进行合理布局面临着法律上的缺陷。《烟草专卖法实施条例》第九条及《烟草专卖许可证管理办法》第二十条都规定，取得烟草专卖零售许可证应当符合烟草制品零售点合理布局的要求。《条例》第十六条又规定，烟草专卖许可证的具体管理办法，由国务院烟草专卖行政主管部门根据本条例的规定制定。但具体的可操作办法，即使是原则性的规定也一直没有出台。2000年国家局以文件批复（非法律）的形式将制定合理化布局规划的权力赋予了县级以上烟草专卖局，总算为限制新证提供了一定的可参考依据。但各地烟草公司仍无权取缔旧证，对许可证年检、变更、注销，国家局也未出台具体的规定或是明确授权。各地希望国家局能尽快赋权地方或制定出一个可参照的依据，真正做到依法行政。

2、许可证管理中对程序法的迫切要求。通过控制许可证来对卷烟零售网点进行合理化布局，首先要明确许可证的发放及管理程序。《烟草专卖许可证管理办法》中规定了具有发证权的主体，但对发证的具体程序并没有作出明确规定，也就是说许可证的发放只有实体法，没有程序法。同时国家局也没有将制定这一程序的权力赋予发证单位，以致缺乏严格的发放程序，使得许可证管理的源头难以得到有效控制，无疑给许可证管理也给合理化布局工作带来了相当的难度。各地呼吁国家局能赋权地方或制定出严格的发放程序，以正本清源。

3、专卖管理权限及与各部门的协调问题。烟草目前只对有证户具有管理权，必须得到地方各部门的支持。取缔无证经营、打击非法经营必须借助工商和公安的力量，一些地方也成立了工商、公安驻烟草联络室。随着合理化布局工作的开展，很可能产生新的无证零售户，如何控制市场，提高市场净化率也是烟草专卖工作必须面临的难题。另外，我们专卖人员中有很大一部分是聘用人员，不具备专管员的合法身份，出去执法时，零售户也很不服气，甚至可能变成烟草公司违法，将自己置于被动地位，加大了专卖管理的难度，因此如何赋予这部分人合法身份的问题，也值得思考。

4、合理布局适应社会经济大环境的问题。就整个大的经济背景而言，是搞市场经济，而烟草专卖许可证制度实质是限制了自由竞争，垄断经营可能得不到相关部门和老百姓的理解。 目前，卷烟零售户中有相当一部分是下岗职工，卷烟经营成了其谋生的手段。一些地方，下岗工人随意摆出烟摊，甚至不用交纳工商管理费，国家在政策上给了这样的优惠，烟草若不发给其零售许可证，他们就可能会上访、闹事，成为社会不安定因素。所以在合理化布局中，从上到下都必须综合考虑各方面的因素，以保证布局工作的顺利开展。