上世纪80年代初，烟草行业逐步推行全行业集中统一管理的体制。在近10年的调整、整顿、发展的基础上，1991年全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国烟草专卖法》，并于1992年起实施。

今天，已实施10年的《烟草专卖法》用事实和经验告诉了我们：从经济效益上来看，烟草专卖不仅有效地控制了烟草业任意发展的局面，而且为国家改革开放和社会主义建设提供了大量的资金积累；从社会效益上来看，烟草专卖，一方面稳定地吸收了大量的劳动力就业，解决了相关人口的生活问题，为社会稳定做出了贡献，另一方面有效地降低了卷烟对人体的危害，维护了消费者的权益。可见实施烟草专卖制度是一项利国利民的重大举措。

但是历史唯物主义告诉我们，任何制度都是历史的产物，和一定的社会历史条件相伴随，随着社会历史条件的变化，任何制度都要发生变化。烟草专卖制度也不例外。

烟草专卖制度是在计划经济体制下运作的一种制度。随着我国全面建立社会主义市场经济体制，烟草专卖制度已经逐步显现出一些弊端，并且这些弊端正制约着烟草行业经济效益的进一步提高，影响着烟草资源的合理配置。其主要表现在以下几个方面：

第一，企业政府化，政企不分。烟草专卖制度建立于我国计划经济时代。十四大以后，我国确立了社会主义市场经济体制的目标，并已基本建立起这一体制的初步框架，从而使我国国民经济由计划经济时代步入了市场经济时代。在这期间，烟草专卖体制中的政企不分、刚性计划等对市场经济的不适应性开始表现得甚为明显。我们知道，在市场经济环境下，某一个庞大的产业，要保持近乎完全的计划经济体制是不可能的。而在以计划经济为背景的烟草专卖制度下，企业的设置尤其是商业企业都是严格按计划在各个行政区域内以政府机构的形式建立，所以企业并不完全具备市场经济条件下市场主体所要求的职能。正因为如此，近些年来，很多企业特别是卷烟工业企业试图突破计划经济和行政区域的限制，但收效不大。可见这种体制的不适应性，已经制约了烟草行业资源的有效配置，制约着烟草行业经济效益、社会效益的进一步提高。

第二，管理条块化，权责不明。烟草行业实行行业管理为主，地方管理为辅，但何为主，何为辅，权责划分仍然不很清楚。这导致了行业管理和地方管理之间出现摩擦，降低了行业的整体效能。同时，无论是行业管理还是地方管理，都主要体现在行政和人事的管理上，而不是以资产、产权为基础派生出来的生产、经营的全面管理，加上企业按行政区域设置，层次重叠，上下层级间的权责也不很规范明了，从而造成了工作效率低下，各自的积极性不能充分发挥。

第三，市场意识不足，企业行政依赖性强。由于自上而下的行政性领导和管理，企业特别是商业企业又都有法定的市场地盘，因此普遍的地盘意识，令企业在竞争中市场意识不强。如果说企业有些市场意识，也是在和各种非法烟商的较量中建立起来的，真正的市场意识、竞争意识还很薄弱。

第四，工商分割化，资源配置受影响。我国烟草专卖体制在制度设计上，工商分立，造成工业企业与市场脱节的同时受制于商业企业。在市场饱和的状态下，这种情况尤为突出。工业企业不能自主开发产品市场，必须依赖目标市场的商业公司。但商业公司由于其在地方的独占性，往往使外地工业企业为开发产品市场不得不付出高昂的代价，而本地不好销售的产品在行政干预下又不得不做出许多违反市场规律的销售行为。这种现象带来的最直接的后果就是使市场无法对烟草资源的配置发挥基础性作用。

现行烟草专卖制度，其组织构架是行政性的。各个商业企业单位，拥有各自互不交叉的市场地盘，因而相互之间不存在任何竞争，也不能展开竞争。而工业企业之间的竞争，都必须通过商业企业来进行，因而它们之间也无法展开正面的直接竞争。由此，在另外某个目标市场上可能好销的产品，却往往因为控制这个市场的商业公司由于各种原因不愿或不能销售该产品，或者提出厂家无法接受的条件，而无法进入这个市场。这样产品之间、工业企业之间的正常竞争就被各种制度因素和人为因素制约着，也就无法实现市场经济条件下的优胜劣汰，从而使我国的烟草企业长期以来呈现良莠杂陈的局面。

笔者认为，介于烟草业的特殊性及其在国民经济以及在就业中的重要地位，首先，必须坚持烟草专卖制度。

第一，坚持总量控制，计划生产。由于烟草的特殊性，其生产必须严格控制总量，不能自由发展。这样才能符合全球性控制烟草的大趋势。

第二，坚持许可证制度。烟草生产经营继续坚持严格的许可证制度，打击无证生产经营，使烟草的生产和经营严格地限制在一定的范围内，并置于政府的严格控制之下，既保证国家税收不流失，又不使其生产经营失去控制，任由泛滥。

第三，继续坚持高税率，实施寓禁于征的政策。世界大多数国家都采取对烟草征收高额税收的政策，从而提高烟价，减少人们对卷烟的吸食需求，这一政策运用得当，对控制烟草也是有利的。 第四，坚持建立专业的烟草专卖执法队伍。监控市场，确保市场的有序和对假冒商标卷烟、走私卷烟及无照经营的持续的高压态势。

在坚持烟草专卖制度的上述合理内容的同时，对现行专卖制度中的某些部分进行改革，以期完善烟草专卖制度。

第一，改革行业组织体制和企业产权体制。改革行业组织体制，首先要政企分开，专卖管理职能和烟草企业经营职能分开，两个机构分开，管理机关可按行政区域或中心区域设置，生产经营企业按市场要求，在竞争中进行重新组合。其次是要解决工商分立的问题，要以工业企业为核心建立新型的工商企业关系：或自主的合同关系或工商合一的关系，从而使工业企业能够直接面对市场和消费者而不必再经过当地商业公司允许。改革企业产权体制，即把现行的上级公司对下级企业进行的行业行政性管理逐步改为以产权为基础的母子公司体制；把完全国有独资改为国有资本控股的现代企业；同时，逐步建立企业的法人治理结构。

第二，改革计划管理办法。在总的生产计划进行控制的前提下，计划指标就是资源，这个资源也存在着优化配置的问题。目前是一种承认既得利益，并固化这种利益的，各方面都照顾的计划政策，这不利于资源优化配置。要把这种资源有步骤地透明公开地按市场方式向优势企业倾斜，促成企业生产集中度的提高，从而实现优胜劣汰、优化资源配置。

第三，改革寓禁于征的具体措施。烟草税特别是高额消费税是寓禁于征的具体表现，但目前的消费税实质上还是生产税，没有和消费的财政收入挂起钩来。今后要在消费税的征收环节上进行改革，使消费税真正在消费环节征收，由此引起的地方利益变动要逐步进行调整，或通过财政的转移支付来解决。

第四，合理简化专卖管理中过于繁琐的各种手续。实行专卖管理，就需要办理各种必要的手续，这样才能规范专卖行为。但任何管理手续，其目的不在于要规范什么，而在于要通过这种规范，达到降低成本、提高效率、增加效益的目的。因此，对于目前企业在生产经营中必须办理的各种手续，应尽可能地予以简化，使所有手续既能降低规范的成本，又能减少效率损失，以便降低专卖管理的成本。

 总之，烟草专卖制度在今后一个时期，仍然需要继续坚持。但这种坚持要建立在以市场为导向，不断改革的基础上。只有建立和完善专卖制度下的市场竞争机制，专卖制度才能更好地继续发挥应有的作用。（作者单位：国家局经济研究所）