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  从烟草专卖制度本质看烟草控制与发展

作者:高兴智/文  来源: 《中国烟草》2015年第14期 总第554期 第74-76页 2015-07-15
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当前,烟草行业增长速度回落、工商库存增加、结构空间变窄、需求拐点逼近四大难题日趋凸显,烟草控制、体制机制、构建和谐、国际竞争四大挑战更加严峻。如何看待烟草控制与发展,如何破解发展困局,寻找“三大课题”答案,是行业每一位干部职工必须思考的重大问题。本文从国家烟草专卖制度的本质及演进角度,谈谈对烟草控制与发展的粗浅看法。

烟草专卖制度是我国在一定历史时期发展烟草又控制烟草的最好制度选择

在现代社会,每一种管理制度的创设与实施,都不是心血来潮的主观拟想,而是问题倒逼现实呼唤的结果,中国烟草专卖制度也不例外。新中国成立后,烟草管理体制曾出现过集中管理与分散管理的反复实践。在上世纪60年代初,党中央在经济体制的调整中冲破固定模式,大胆试办烟草托拉斯,实行供产合一,取得了很好的成果。“文化大革命”时期,烟草托拉斯被当作资本主义的东西予以“砸烂”,公司撤销、企业下放,国家税利流失,造成巨大损失。十年内乱结束后,国家采取各种措施努力恢复经济秩序,但烟草行业的混乱状况并未有根本好转。在上世纪70年代末国家拨乱反正、百废待兴的大变革时期,烟草管理体制的改革也势在必行。1981年5月,国务院批转轻工业部关于实行烟草专营的报告,1982年1月,中国烟草总公司正式成立。1984年1月,国务院批准同意成立国家烟草专卖局,与中国烟草总公司合署办公,一套机构、两块牌子,至此,烟草专卖体制正式确立。

烟草专卖制度建立至今30余年,可以划分为四个发展阶段。(1)创设建立期(1982~1991)。这一时期的主要任务是建立组织体系、上划财政关系、确定业务边界、理顺管理流程、关闭地方烟厂、满足消费需求、建立管理制度。特别是历经几年时间,关闭300多家计划外地方小烟厂,基本解决了重复建设、盲目发展、粗制滥造、税收流失问题,实现了对生产环节的国家垄断。(2)巩固发展期(1992~2002)。这一时期重点是严格依法管理、实行限产压库、关闭非法烟厂、交易统一管理、整顿非法批发市场、开展卷烟打私打假、保持经济快速发展。特别是关闭6家非法烟厂和80多家非法批发市场,“以我为主、不等不靠、主动出击”打击卷烟走私和制售假活动,保证了国家财政收入免受损失,进一步实现了对烟草生产和批发环节的国家垄断。(3)完善成熟期(2003~2012)。这一时期是烟草实行专卖管理以来效益增长最快、行业发展最好、制度优势充分显现的10年。通过不断深化改革,解决提高效率课题;通过狠抓规范管理,解决注重自律课题;通过践行“两个至上”价值观,解决队伍建设问题。创造了工商分设、专卖管理,科技创新、结构调整,国家增税、企业增利、职工增收的三大辉煌。(4)自2013年开始,烟草专卖制度进入平稳保持期的新阶段。

综上所述,烟草专卖制度不是为某个部门、某些人建立的制度,它是国家对烟草管理长期探索实践的结果,是烟草行业现实状况的必然要求,是国家经济转型上路的一项改革成果,是国家意志和利益的最好体现。实行烟草专卖制度30多年来,烟草的生产、销售依法纳入有序管理,实现了有效控制。既满足了消费需求,又防止了烟草泛滥,既维护了消费者利益,也保证了国家财政收入。实践证明,烟草专卖制度是我国在一定历史时期发展烟草又控制烟草的最好制度选择。

烟草专卖制度的本质是通过法律制度安排,实现服务消费和烟草控制的有机统一

烟草是一种特殊产品,其特殊性决定了短期内不可能完全禁绝,但又不能完全放开形成泛滥,因此必须实行有效管控。烟草专卖制度就是管控烟草的有效制度,它是国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口实行统一领导、垂直管理、专卖专营的一种管理制度,并为国家法律所确认和保障。烟草专卖制度的内涵或手段主要是计划控制、许可制度、价格管理、资产经营和专卖执法。

《中华人民共和国烟草专卖法》第一条明确规定:“为实行烟草专卖管理,有计划地组织烟草专卖品的生产和经营,提高烟草制品质量,维护消费者利益,保证国家财政收入,制定本法”。从此立法本意看,“保证国家财政税收”位列第四,这说明国家设立专卖制度并专门制定法律予以确认和保障的目的,不是为了大力发展烟草,不是通过烟草行业发展创造和积累更多财富。烟草专卖制度的本质应是通过有计划地组织烟草专卖品的生产和经营,将烟草的发展控制在一定的规模,同时通过高税政策“寓禁于征”,向社会传达明确的国家导向,达到逐步减少烟草的目的。

经过30多年的实践,烟草行业在专卖管理体制下得到了长足发展。在探索和实践中式卷烟发展道路的过程中,民族工业和民族品牌的绝对地位得到巩固,资源整合实现了产业高度集中,科技进步、装备更新带动烟草制品质量不断提高,大品牌、大企业、大市场逐步形成,经济效益成倍增长。烟草行业“散、乱、低”和供应短缺的局面已得到根本改变,卷烟质量大幅提升,烟草流通逐步规范,市场供给充分保证。随着国际控烟宣传的不断加大和消费者健康意识的不断增强,我国吸烟人口的比例已达最大值,烟草市场已接近或达到饱和状态,烟草产业处在一个重大的转型时期。应该说,烟草专卖制度满足市场消费、提高烟草制品质量、保证国家财政收入、实现烟草有效管控的作用得到了充分发挥。

我国于2005年签署世界卫生组织《烟草控制框架公约》,2013年签署《消除烟草制品非法贸易议定书》,并积极参加了缔约方大会及各种活动。2012年12月4日工信部等八部委联合制订下发了《中国烟草控制规划(2012~2015年)》。该《规划》的下发与实施,标志着中国的控烟由民间推动向政府主导的转变。作为一个行业,追求产业效益最大化无可厚非,但烟草作为一个特殊行业,作为烟草专卖制度的主要执行者和维护者,就决不能单纯追求经济效益,而应以国家利益至上,综合考虑各种因素,确定和调整行业发展战略。

新常态下烟草行业应统筹处理好经济增长与烟草控制的关系,实现经济转型和形象提升

“新常态”是中国高层对经济形势的清醒判断和重要定义,对未来宏观经济政策导向有着决定性意义。烟草行业作为国民经济的重要组成部分,既有行业的运行发展规律,也与整个宏观经济息息相关。在中国经济步入新常态的发展新阶段,行业必须主动调整,积极适应。同时,市场情况的变化,更加严峻的控烟形势,都要求烟草行业重新定位自己的战略选择。销量增加、效益增长,并非行业最主要选项。从产销规模控制等方面切实承担烟草控制的履约责任,是行业需要认真考虑和面对的问题。也就是说,烟草行业在当前面对的是经济和控烟两个“新常态”,而且必须在两方面都有所作为。

第一,降档减速稳状态。烟草行业实行专卖管理30多年来,卷烟产、销量逐年增长,2014年已分别达5080万箱、5100万箱。实现税利保持着平均每年16%以上的增长,特别是2002年至2012年10年间,更是保持了18%以上的年均增长水平,2014年已经超过10000亿元,远远高于国民经济生产总值和城乡居民收入的同期增长水平。去年以来,工商库存和社会库存均处于高位,卷烟市场已达饱和状态,销量增加和效益两位数增长都不现实,若长期高位运行,品牌状态、市场价格、销售信心、行业战略都将面临巨大风险。因此,主动下调预期,适当调减销量,利用国家对卷烟“调税顺价”的有利时机,把发展速度定位在6%~8%的幅度,使行业发展逐步向宏观经济增长靠拢,不仅可以缓解销售压力,培养市场良好状态,而且可以为中国烟草的经济调整和转型赢得喘息机会,同时也向社会表明行业坚定履行控烟责任的决心和行动。

第二,深化改革寻红利。在当前经济环境、政治环境、控烟环境下,行业即使降档减速,要保持6%以上的增长也存在一定的困难,因此必须加大改革力度,向改革要红利、要潜力。(1)经济结构调整。要从产业结构、企业结构、产品结构、区域结构等方面考虑调整。产业结构要处理好烟草农业、烟草工业、烟草商业的关系,平衡好各方的利益。同时有选择性地加大对烟草关联度高的产业的投入。企业结构调整应考虑工业企业新的重组与整合,将现有的18家工业企业根据资产、区域和品牌号召力等进行进一步重组,优化资源配置,增强竞争实力。产品结构调整要进一步整合品牌资源,将目前的卷烟品牌(规格)进行大幅缩减,特别是没有市场基础的品牌(规格),要坚决退出市场,为大品牌发展创造更多空间。同时要加大对非卷烟类其他烟草制品(OTP)特别是电子烟的研发和试推广力度,尽快解决法律依据问题。据统计2012年全球OTP制品折算卷烟量为1400万箱,且以每年8%以上的速度增长,对此必须予以高度关注。区域结构调整要在坚持共同发展的基础上,确定中国烟草的区域功能定位,避免投入浪费,实现优势互补。(2)管理制度创新。首先要积极探索专卖体制下的竞争机制,全面推进市场化取向改革。在坚持专卖制度的前提下,遵循“总量控制、稍紧平衡”方针,以满足消费者需求为核心,以订单采集方式改革为抓手,以优化流程、完善规则、强化监管为重点,建立统一开放、竞争有序的现代卷烟市场体系,发挥市场在卷烟营销资源配置中的决定性作用。通过市场化取向改革,要重点解决两个问题:一是商业企业坐地经商、画地为牢的问题,让商业企业真正感受到来自市场的压力,进而激发企业的活力和创造力。二是工业企业家家有吃、个个能活的问题,让有市场号召力的品牌越做越大,让逐渐萎缩的品牌尽快退出,从而实现品牌、企业在市场需求层面的整合、重组。其次要推动财税和计划体制改革。影响烟草行业深化改革的最大障碍,主要是现行的财税体制和计划分配体制,如果不能在这两方面有所突破,烟草行业新一轮改革将难有实质性推进。再次要加大人事制度和劳动用工分配制度改革。推行干部易地交流特别是“一把手”和纪检组长异地任职,对于调动干部积极性、激发干部活力、预防腐败发生等是一项很好的改革措施,应坚持推行并扩大适用范围。劳动用工分配上重点解决两个问题:其一是双轨制,也就是所谓的体制内和非体制内用工带来的同工不同酬问题。其二是“大锅饭”,也就是企业行政化管理,干多干少一个样,缺乏可行的考核激励机制。

第三,狠抓规范树形象。严格规范是行业改革发展的宝贵经验,也是行业新时期应对复杂形势的必然选择。如果说烟草行业通过不断深化改革,较好地解决了提高效率课题,那么解决注重自律课题的任务依然十分繁重,而且愈发显得重要和迫切,规范只有起点没有终点。从烟草体制的特殊性看,产供销、内外贸、人财物一体化管理,垄断经营、权力集中,资金周转量大、经济活动频繁,极易产生不规范行为甚至违法犯罪问题。从外部环境看,随着控烟浪潮不断高涨、反垄断呼声愈益激烈、分配不公问题日趋凸显,烟草行业已经和必将长期成为社会舆论关注的对象,任何个性的、局部的问题,都可能升温演变成全局性问题,进而成为攻击整个行业和国家烟草专卖制度的借口和理由。从行业发展阶段看,经过十多年的快速发展,烟草行业进入了稳中求进的发展时期,卷烟市场基本饱和、规模增长空间有限、结构提升明显放缓、保持两位数增长难度极大。烟叶生产出现过热苗头,地区封锁地方保护有所抬头,真烟非法流通明显增多,争夺存量资源的市场竞争日趋激烈,各种不规范行为极易死灰复燃并变本加厉,保持行业健康发展的形势不容乐观。中国烟草正在经历从十年高速发展向稳中求进的重大转折,一方面是备受关注、利剑高悬,另一方面是期望加码、你争我夺。转折中的中国烟草,在迎来阵痛中暗流涌动。可以说,在当前和今后一个时期,烟草行业能不能取得新的发展,烟草专卖制度能不能存续,很大程度上取决于烟草行业在专卖体制下自我约束问题的解决程度。因此,必须把规范作为行业改革发展的生命线,始终坚持不动摇。继续秉持潜心做事、低调做人原则,立足于把行业自己的事情办好。认真贯彻依法治国精神,全面推进烟草行业的依法行政、依法管理、依法组织生产经营,建立切实有效的法律风险防控体系。眼睛向内,自我革命,把建立更加规范、更富效率作为行业新的奋斗目标。

(作者单位:云南中烟工业有限责任公司)

编辑:李东军

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