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  2017年世界控烟履约进展报告

作者:姜泓海 鲁菲 林铮铃 罗红蓉/文  来源: 《中国烟草》2018年第9期 总第623期 第56-59页 2018-05-01
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2017年7月14日,莫桑比克加入《烟草控制框架公约》,截至2017年年底,《公约》缔约方总数为181个。美国、瑞士、阿根廷、古巴、摩洛哥、海地等6个国家已经签署但尚未批准或加入《公约》。印度尼西亚、马拉维、摩纳哥、索马里、南苏丹、安道尔、多米尼加共和国和厄立特里亚等8个世卫组织成员国既未签署也未加入《公约》。

《消除烟草制品非法贸易议定书》旨在落实《公约》第15条关于消除烟草制品非法贸易的规定。截至2018年4月底,批准《议定书》的缔约方总数增加至35个。《议定书》将在第40个缔约方批准后的第90天生效。

下文就2017年《公约》部分相关条款履约进展及新型烟草制品管控进行介绍分析。因版面有限,本刊摘登部分内容,以飨读者。

第6条 “减少烟草需求的价格和税收措施”

世卫组织认为,对烟草产品征税是各国政府烟草控制“最有效和最具成本效益的选择”。据世卫组织统计,在2008年,卷烟税率(税收占卷烟零售价格的百分比)达到75%以上的国家有22个,2014年曾一度达到34个,但2016年,卷烟税率仍超过75%的国家回落至32个。

法国政府计划未来3年每年都适当提高烟草制品税率,预计到2020年,法国卷烟的市场零售价格将上涨至每盒(20支装)10欧元(约合77.9元人民币)左右。澳大利亚议会通过立法,对该国的烟草税率进行了调整。从2017年9月1日开始每年增加烟草消费税,一直持续到2020年,烟税将最终达到卷烟平均价格的69%。菲律宾通过一项新议案,设置了一个渐进增税标准,从2018年元月份开始,原来每盒卷烟产品的税额将由原来的30菲律宾比索(约合3.65元人民币),增加到32.5比索(约合3.95元人民币),到2023年,每盒卷烟的税额将增加到40菲律宾比索(约合4.86元人民币),2024年1月起将按每年4%的幅度递增。

2017年11月,乌克兰议会通过了再次提高烟草制品消费税率的《677-d号税收调整法案》,其卷烟消费税率将在原有基础上提高29.7%,该法案还包括一项涉及烟草税的7年增长计划(2018-2024)。数据显示,目前乌克兰卷烟的最低消费税为每千支20欧元(约合155.8元人民币)。阿塞拜疆将目前每千支进口雪茄的消费税从10马纳特(约合37.42元人民币)提高到20马纳特(约合74.84元人民币),每千支进口卷烟的消费税从4马纳特(约合14.968元人民币)提高到12马纳特(约合44.9元人民币)。

第8条 “防止接触烟草烟雾”

《公约》第8.2条规定,每一缔约方应在国家法律规定的现有国家管辖范围内采取和实行,并在其他司法管辖权限内积极促进采取和实行有效的立法、实施、行政或其他措施,以防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所,适当时,包括其他公共场所接触烟草烟雾。

世卫组织统计数据显示,虽然仍有超过70%的国家尚未将防止烟草烟雾接触上升到立法层面,或因相关法律执行率较低导致措施效果不佳,但自2007年以来,越来越多的缔约方开始愈加重视此项控烟措施,尤其是低收入和中等收入国家在此方面取得较大进展。全球已有55个国家实施了无烟立法,其中,阿富汗、柬埔寨、萨尔瓦多、老挝、罗马尼亚和乌干达等在其公共场所全面禁烟。而沙特阿拉伯因在餐饮设施设立吸烟点,退出公共场所完全无烟立法的国家行列。

丹麦哥本哈根机场吸烟室 /张雨时 摄

在禁烟场所的设定方面,更多的公共场所和工作场所被纳入到禁烟范畴,其中三分之二的缔约方要求在教育设施禁止吸烟,其次是卫生设施。与之相反,对餐厅、酒吧等餐饮设施的禁烟规定则相对较少,仅有三分之一的缔约方对此类场所要求100%无烟环境。美国疾病预防控制中心在2017年度第46期《发病率与死亡率周刊》中发布了全球50个最繁忙机场无烟政策的评估报告。该报告数据显示,这些最繁忙机场中,只有23个完全禁止在室内吸烟,其余27个允许指定吸烟区。如果将范围缩小到排名前十的最繁忙机场,则有5个室内完全禁烟,即北京首都国际机场、芝加哥奥黑尔国际机场、伦敦希思罗机场、洛杉矶国际机场和上海浦东国际机场。(见下表)

无烟立法在执行方面,仍具有较大挑战。在55个制定、实施无烟立法的国家中,只有40%左右的守法合规率。其中餐饮设施和大学的执行尤为困难。

2017年,斯里兰卡对其控烟法案再次进行修订,规定在学校附近500米内禁止出售烟草制品,违者将被处以重罚。菲律宾总统签署新禁烟行政令,规定在全国范围内,无论室内室外,凡公共场所禁止吸烟,违者将被处以最高4个月的监禁及5000比索(约合600元人民币)的罚款。禁令同样适用于各类公共交通工具。

2017年,马耳他对其现行的控烟法进行了修订,规定当有16岁以下的未成年人乘坐私家车时,禁止在车内吸烟。自8月1日起,澳大利亚维多利亚州新禁烟令正式执行,几乎所有的墨尔本户外餐饮区都禁止吸烟,违者个人将被处以高达777澳元(约合3800元人民币)的罚款,企业则将被处以高达7773澳元(约合3.8万元人民币)的罚款。该禁令还规定了例外情形,即如果餐厅和酒吧能够在吸烟者和食客之间建立4米宽的缓冲区,或竖起2.1米高的百叶窗,那么吸烟就是合法的行为。此外,除非场地所有者决定全面禁烟,否则在不供应食物时,吸烟也是合法行为。

2017年9月14日,贝宁国民议会通过新烟草控制法,规定禁止在封闭的公共场所吸烟,任何学校、医疗机构、体育设施、文化和行政基础设施500米内禁止使用烟草制品。泰国新的烟草制品管控法规定在禁烟区吸烟最高可处5000铢(约合1000元人民币)的罚款。日本卫生部提出二手烟“零容忍”的禁令,并建议将其纳入未来六年的国家新抗癌计划,但该禁令没有获得执政党的支持,未批准通过。

第11条 “烟草制品的包装和标签”

加拿大癌症协会发布的报告称,在其统计的205个国家和地区中,卷烟包装使用图形警语的缔约方数量达到103个。健康警语面积超过卷烟正反包装面积50%的国家或地区达到94个,超过65%的国家或地区达到43个。其中,加拿大是第一个实施图形健康警示的国家,尼泊尔的图形健康警语占卷烟包装正反面积的90%,瓦努阿图从2017年开始要求健康警语面积覆盖卷烟包装正反面积的90%。

2017年,缅甸要求图形和文本健康警语覆盖包装正反面的75%,其中图形健康警示占50%,文本健康警语占25%。老挝《烟草控制法》规定从2017年5月1日起,无论是国产还是进口卷烟产品,包装上健康警语面积要覆盖包装正反两面的75%。巴西要求从2018年5月25日开始文本健康警语覆盖烟草正面包装的30%,图形健康警示覆盖反面包装的100%。这是巴西第四次调整图形警示,前几轮调整分别于2002、2004年和2009年,巴西是继加拿大之后第二个要求使用图形警示的国家。2017年9月,贝宁国民议会通过了一项新的烟草管制法,要求所有烟草产品要使用图片健康警示。

第13条 烟草广告、促销和赞助”

《公约》第13条规定,各缔约方应广泛禁止或限制烟草广告、促销和赞助。根据世卫组织的统计,本条款仍然是烟草控制措施中执行比较差的一项。虽然全球有144个国家致力于广泛禁止烟草广告、促销和赞助,但其中超过四分之三的国家并未实现禁止性措施的全面覆盖。在政策方面被采用最少的规定是禁止零售点广告、促销和赞助活动以及烟草品牌的共享和延伸。阿富汗、科威特、尼日利亚、卡塔尔、摩尔多瓦、塞内加尔和乌干达等7个中低收入国家广泛禁止所有烟草广告、促销和赞助。

印度德里地区政府有关监管部门要求在该地区有烟草经营业务的烟草公司,从烟草零售商店撤销所有的烟草广告,同时还对烟草促销商品和向消费者提供的免费样品进行逐一审查。荷兰修订其控烟法案,对烟草制品展示设定禁止性规定并给予缓冲期。新规自2020年开始实施,超市将不得展示烟草产品。到2022年,加油站、便利店等其他零售商也必须遵守该禁止性规定。新加坡从8月开始实施禁止烟草制品展示的法规。零售商只能把烟草制品放在店内一个不透明且闭合的摆设柜内,当顾客询问价格时,零售商可出示一份价目表,但此价目表只能由一种官方语言文字印制,不得包含产品图片。

第15条 “烟草制品非法贸易”

根据100个国家(约占全球烟草市场95%以上份额)的统计数据,全球非法卷烟贸易量约为4650亿支,亚太地区是全球卷烟非法贸易增长的主要地区,尤其是马来西亚和巴基斯坦。东欧和拉美的非法贸易也有所增加。马来西亚2016年卷烟非法贸易增加11%,其非法卷烟的市场渗透率达到50%。该国政府加大力度,开展打击走私卷烟的行动,2017年市场出现回稳迹象,但其“全面打击非法贸易”的成果有待观察。

2016年7月,欧盟决定终止与菲利浦·莫里斯烟草国际公司在打击烟草制品非法贸易方面的合作。2017年5月,欧盟组织来自欧盟基础设施管理部门、欧洲议会议员、欧盟健康与消费者保护部门及世界卫生组织等各利益相关方研讨和评估欧盟烟草制品跟踪和追溯系统。根据新修订的烟草制品指令,从2019年5月开始,欧盟将在各成员国全面部署烟草制品的跟踪和追溯系统。

2017年11月,欧盟理事会通过关于打击走私卷烟和非法烟草制品的建议,并核准了欧盟海关合作行动计划,重点打击走私卷烟和非法矿物油。设在斐济的大洋洲海关组织(OCO)与世卫组织于3月28日签署一项谅解备忘录,在预防和消除烟草制品非法贸易方面协同工作并共享信息。

第16条 “向未成年人销和由未成年人销售”

《公约》第16条规定,每一缔约方应在适当的政府级别采取和实行有效的立法、实施、行政或其他措施禁止向未成年人销售和由未成年人销售烟草制品。各国允许购买烟草制品的最低法定年龄各有不同,一般从16岁至21岁不等。2017年,泰国新的烟草制品管控法规定购买卷烟的最低年龄从18岁提升至20岁,零售商向20岁以下的人销售卷烟被认为是违法行为,每次将被处以3万铢(约合6000元人民币)的罚款或者不超过3个月的监禁;卷烟必须整包销售,不得拆分单支销售,否则将被处以4万铢(约合8000元人民币)的罚款。

新加坡再次修订控烟法案,规定在烟草制品零售商店内,禁止经营者雇用21岁以下的员工。荷兰修订的控烟法案规定餐饮场所不得放置卷烟自动售卖机。巴基斯坦境内向未成年人出售卷烟的现象非常普遍,在教育机构附近销售卷烟也是一种司空见惯的现象。涉烟违法行为和执法机构监督、检查之间存在完全脱节的情况。

关于“新型烟草制品”

近年来,电子尼古丁输送系统(电子烟)、电子非尼古丁输送系统和加热不燃烧等新型烟草制品在全球受到越来越多的关注,如何对其进行监管也在全球范围内引起很大争议。世卫组织发布了对电子烟、电子非尼古丁输送系统和加热不燃烧烟草制品的资料说明。

截至目前,已经销售或计划上市加热不燃烧烟草制品的国家有:奥地利、比利时、加拿大、哥伦比亚、捷克、丹麦、芬兰、法国、德国、希腊、爱尔兰、以色列、意大利、日本、哈萨克斯坦、立陶宛、卢森堡、摩纳哥、荷兰、新西兰、挪威、波兰、葡萄牙、韩国、罗马尼亚、俄罗斯联邦、塞尔维亚、南非、西班牙、瑞典、瑞士、乌克兰、英国和美国等。按照目前的发展趋势,这些新型烟草制品将在更多的国家推出。

澳大利亚禁止销售电子烟和加热不燃烧等新型烟草制品。奥地利、芬兰、匈牙利、立陶宛、波兰和西班牙等欧盟国家根据《烟草产品指令》要求,全面实施限制电子烟在线销售的禁令,斯洛文尼亚正在计划中。爱沙尼亚拟对烟草法案进行修正,规范电子烟的使用和销售。葡萄牙规定禁止在封闭空间内使用电子烟。新西兰卫生部提起诉讼要求禁止新型烟草制品加热棒的进口,认为加热棒是一种口含烟草制品,属于新西兰法律禁止销售的产品。

在柬埔寨、阿联酋和约旦等国,电子烟的销售和使用被完全禁止。巴西、阿根廷和乌拉圭等虽然禁止电子烟的销售,但消费者还是可以通过互联网购买。俄罗斯宣布强化新型烟草制品的管理,未来电子烟和水烟将是政府重点监管的对象。新加坡议会通过《烟草(广告和销售控制)法》,规定购买、使用和拥有电子烟、水烟和嚼烟非法。印度比哈尔邦宣布禁止生产、销售、购买、展示和宣传电子烟。泰国电子烟用户敦促全国立法大会考虑取消该国对电子烟进口、生产、销售和持有的禁令,但公共卫生部坚持认为电子烟对健康有害,不应该被用于帮助戒烟。

2017年,哥伦比亚成为拉丁美洲第一个允许合法销售加热不燃烧烟草制品的国家。孟加拉国计划对电子烟等新型烟草制品增税。由于电子烟及加热不燃烧烟草制品在日本市场的销量大幅增长,日本政府计划提高新型烟草制品税率。韩国也于2017年通过了几项提高加热不燃烧产品税率的计划。波兰从2018年1月1日起对电子烟和电子烟油征收类似普通卷烟的消费税。以色列财政部决定对加热不燃烧烟草制品征收与普通卷烟相同的税收。

美国(非缔约方)将电子烟纳入传统烟草制品的监管范畴,规定禁止向18岁以下的任何人销售电子烟,要求电子烟生产商在推出电子烟产品前需要提交上市前申请。除了管制对未成年人的销售之外,纽约、芝加哥和洛杉矶等主要大城市均立法规定在已经禁止吸烟的地区限制使用电子烟。

分析与展

《公约》生效十三年来,已经覆盖了90%左右的世卫组织成员国,使烟草控制这一理念逐步成为国际社会的普遍共识。在全球经济一体化的大背景下,面对《公约》和《议定书》各项政策措施的压力,各利益相关方的冲突将持续加深,各种诉讼和其他形式的博弈也随之产生和发酵,全球控烟运动在胶着中持续高涨。

《议定书》的批准、生效进入关键时刻。为进一步遏制全球烟草制品非法贸易,提高控烟履约效果,世卫组织将《议定书》的生效列入当前的工作重点,通过不断强化举措,督促各缔约方配合、参与、开展相关领域的研究以尽早批准《议定书》。《议定书》的批准已经进入关键时刻,最终生效的时间仍是各方关注的焦点。毫无疑问,《议定书》生效后随之召开的第一届《议定书》缔约方会议必将掀起全球打击烟草制品非法贸易的新一波浪潮。

新型烟草制品监管政策日趋严格。近年来,随着新型烟草制品的蓬勃发展,对其加强监管已经成为世卫组织和各缔约方的共识,但各方在其监管方式上还存在较大分歧。一些国家完全禁止其生产和销售,另外一些国家则将其纳入传统烟草制品监管的范畴,也有一些国家对新型烟草制品尚持观望态度,不同的同家实行差别化监管策略。

烟草控制跨界合作与关注度日益加深。随着《公约》影响力的持续加深,控烟履约工作的主体不再拘泥于缔约方国家,开始向外不断扩展。世卫组织越来越主动联系联合国其他机构、国际组织或非政府组织,并在其政策或交往规则中探讨、引入烟草控制的措施和《公约》相关规定,为烟草控制措施的综合开展提供案例和指引。同时,亦激发起不同领域国际政策的碰撞,促使全球烟草控制工作在法治轨道上砥砺前行。

(作者单位:国家局办公室、北京市局<公司>、福建中烟、国家局经济研究所)

编辑:李东军

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