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  2017年中国控烟履约进展报告

作者:张小乐 罗红蓉/文  来源: 《中国烟草》2018年第9期 总第623期 第52-55页 2018-05-01
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2017年,通过履约工作部际协调领导小组各成员单位的共同努力,在社会各界的积极参与下,人民群众的健康意识不断增强,我国控烟履约工作持续有序推进。

控烟履约政策措施逐步深化

目前,我国控烟履约的法律法规主要包括《烟草专卖法》《广告法》《慈善法》以及《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》《公共场所卫生管理条例实施细则》《互联网广告管理暂行办法》《境内卷烟包装标识的规定》及诸多地方性法规,构成了具有中国特色的基本完善的控烟履约法规体系。在此基础上,我国的控烟履约工作在法治轨道上持续有序推进。

2017年1月11日,国家卫生计生委出台《“十三五”全国健康促进与教育工作规划》。该规划将控烟与健康影响评价评估、健康素养促进、健康科普、健康促进与教育体系建设工程并列为五大专项行动。其中开展控烟专项行动的内容为:“深入开展控烟宣传教育,创新烟草控制大众传播的形式和内容,提高公众对烟草危害的正确认识,促进形成不吸烟、不敬烟、不送烟的良好社会风尚。推进公共场所控烟工作,努力建设无烟环境,推动无烟环境立法,强化公共场所控烟主体责任和监督执法,逐步实现室内公共场所全面禁烟。深入开展建设无烟卫生计生系统工作,发挥卫生计生系统示范带头作用。强化戒烟咨询热线和戒烟门诊等服务,提高戒烟干预能力。推动相关部门加大控烟力度,运用价格、税收、法律等手段提高控烟成效。”

《公共场所控制吸烟条例》未列入2017年的立法工作计划,国务院法制办列举了争议各方的意见,并作出声明:根据《行政法规制定程序条例》,制定行政法规的基本条件尚不成熟的,国务院法制机构可以缓办或者退回起草部门;考虑到各方对条例的主要内容存在较大争议,此件未列入国务院2017年立法工作计划。

《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法(草案)》第三十三条规定涉及公共场所控烟问题:“国家采取宣传、教育、管理等措施,提高公民对吸烟、饮酒危害的认识,减少对国民健康的危害。公共场所控制吸烟,具体办法由省、自治区、直辖市制定。烟草制品包装应当印制带有说明烟草使用具体危害的警示。禁止向未成年人出售烟酒。”自2017年12月以来,该法律处于征求意见的过程中,引发各方广泛讨论。

1月18日,中国海警局与国家烟草专卖局签署《联合打击烟草专卖品海上走私合作协议》。双方就建立联合打击烟草专卖品海上走私工作制度和进一步深化执法合作达成共识,双方将建立长效机制,在情报共享、联合查缉、案件督办、培训交流、表彰奖励等方面展开深入合作,督促基层单位之间加强对接,共同打击烟草专卖品海上走私违法犯罪活动。

12月27日,为加大打击利用物流寄递渠道实施的涉烟违法犯罪活动力度,国家局、公安部、交通运输部和国家邮政局联合印发《关于建立物流寄递环节打击涉烟违法犯罪协作机制的意见》。《意见》指出,各级烟草专卖管理部门、公安机关、交通运输管理部门和邮政管理部门要联合建立健全协作机制,组织开展专项工作,推进跨部门跨区域联合执法,形成物流寄递环节打击涉烟违法犯罪的整体合力,进一步健全行政执法与刑事司法衔接机制,全力遏制利用物流寄递渠道实施的各类涉烟违法犯罪活动,规范烟草专卖品流通秩序。

烟草行业积极履行《公约》责任和义务

在履约工作部际协调领导小组的统一领导下,国家局按照职责分工,在认真履行保证国家财政收入法定职责的同时,坚持服从和服务于人民健康的大局,主动依法履行控烟履约职责,取得显著成效。

成立履约工作领导小组,强化对履约工作的组织领导。为进一步做好烟草行业控烟履约工作,国家局成立了《烟草控制框架公约》履约工作领导小组,由国家局副局长赵洪顺任组长,国家局、总公司17个部门和单位共同参与,协同推进。领导小组的主要职责为:按照《烟草控制框架公约》履约工作部际协调领导小组的职责分工,做好烟草行业控烟履约工作;对烟草行业控烟履约工作进行决策部署和监督指导;研究烟草行业控烟履约重大问题等。

认真执行国家政策,有效控制烟草产品盲目扩张。国家局严格实行国家对烟叶收购、卷烟和雪茄烟生产的指令性计划管理,有效控制了烟草产品的盲目扩张,全国卷烟销量从2014年的5099万箱下降到2017年的4737.8万箱,下降7.1%。严格执行国家税收和价格政策,不断通过提高税收和价格实现烟草控制,卷烟的综合税率从2015年的65.6%增加至2017年的66.6%,高于世界平均水平;卷烟加权平均零售价格从2015年的12.57元/盒(20支)增加至2017年的13.37元/盒,年均增长3.2%。同时,烟草行业税利总额稳定增长,2017年实现11145.1亿元,增长3.24%,税利总额连续四年超过1万亿元,上缴财政总额连续三年超过1万亿元,为国民经济和社会发展特别是国家财政增收作出了重要贡献。

严厉打击烟草制品非法贸易,图为重庆“2·16”专案组在上海的收网行动中查获的走私卷烟 /本刊资料

持续严厉打击烟草制品非法贸易。国家局坚持完善打假打私体系建设,把打击烟草制品非法贸易摆在突出重要位置。2017年,在有效打击假烟生产能力的同时,持续加大打击假烟、走私烟销售网络力度,推动形成打击利用物流寄递渠道涉烟违法犯罪活动的整体合力。全国共依法查处案值5万元以上假烟案件5980起,同比增长53.96%;查获假烟28.4万件,同比增长58.66%;查获走私烟12.7万件,同比增长12.2%;查获烟丝烟叶1.5万吨,同比增长10.1%;收缴制假烟机383台,同比增长10.69%;拘留8552人,同比增长3.05%;追究刑事责任4620人,同比增长6.87%。目前,我国卷烟市场净化率保持在96%以上,在全球处于领先水平。

不断加强烟草制品成分检测和信息披露工作。国家局认真开展对烟用添加剂、烟用接装纸、烟用香精香料、卷烟纸等烟用组成成分的市场监督检查和专项检测工作,确保添加剂及材料的安全使用,重视并推动电子烟等新型烟草制品的监管。与此同时,始终致力于积极推进烟草制品降焦减害,2017年国产卷烟焦油量降至平均10.2毫克/支,其他有害成分也不断降低。总体上看,我国卷烟产品质量稳中有升,产品质量安全得到有效监督,烟草制品信息披露得到进一步加强,更好地维护了社会公众的知情权。

积极推进烟草种植替代。近年来,国家局在加强农业基础设施建设投入的同时,在烟区大力推进设施资源综合利用、多元经营和辅助产业发展,推动单一的烟叶生产向多元经营新产业利用转变,积极拓宽烟农增收渠道,全力推进烟农持续稳定增收,逐步降低烟农家庭收入对烟草种植的依赖性。2017年全国共签订种植收购合同115.0万份,同比减少19.2万份;种植烤烟1482.2万亩,同比减少137.3万亩;收购烟叶3765万担,同比减少450万担。自2013年以来,全国烤烟种植面积逐步调减610余万亩,收购总量渐进调减1400余万担。在种烟面积连续调减、烟叶收购量同比减少的背景下,2017年实现烟农售烟收入565亿元,实现烟叶税110亿元,烟农户均种烟收入4.91万元,同比增加0.19万元,测算烟农增加非烟收入148亿元,约占烟农总收入的20.8%,有效弥补因烟叶计划下调而减少的收入,带动5.2万户烟农脱贫致富,有力支持了烟区经济社会发展,促进了区域协调发展和精准脱贫落地。

切实加大对烟草广告、促销和赞助的监管力度。国家局严格执行《烟草专卖法》《广告法》《互联网广告管理暂行办法》《慈善法》等法律规定,广泛禁止烟草广告、促销和赞助,认真开展清理卷烟包装标识和烟草广告宣传内容及用语专项工作,进一步加强行业对外捐赠管理,切实加大对行业所属企业开展广告宣传促销活动的监管力度。

严格执行控烟法律法规,不向未成年人售烟 /祝天猛 摄

积极采取措施防止未成年人接触烟草。国家烟局积极履行《公约》中关于禁止向未成年人销售和由未成年人销售烟草制品的规定,禁止在我国境内设立自动售烟机,禁止通过互联网非法销售烟草制品。明确将中小学校周围列入不予发放烟草专卖零售许可证范围,明确要求卷烟零售客户在柜台的醒目位置摆放“禁止中小学生吸烟、不向未成年人售烟”的警示牌,自觉做到不向未成年人出售卷烟,并将其作为专卖管理的一项重要内容加强监督检查。

各地控烟工作积极推进

目前,控烟已列入“卫生城市”“健康城市”和“文明城市”的评估指标。全国已有18个城市制订了地方性公共场所控制吸烟法规规章,覆盖了我国总人口的十分之一。此外,如西安、杭州、武汉、重庆、厦门、成都、海口、芜湖、来宾、鹤壁、琼海、宣城、通辽、嘉峪关、白银等十几个城市已经或正在制定、修订控烟法规。

北京:《北京市控制吸烟条例》实施两年多来成效明显。北京市疾控中心健康教育所开展的调查结果显示,2016年15岁及以上成人吸烟率为22.3%,比2014年下降了1.1%,吸烟人群减少约20万;吸烟者成功戒烟比例为16.8%,比2014年提升了1.9%,另有15.5%的吸烟者计划在未来12个月内戒烟。各类公共场所的二手烟暴露情况均有明显改善,在室内公共场所工作的成人二手烟暴露率为20%,比2014年减少15.7%,减少二手烟暴露者约280万人。尽管采取了持续的高压执法,但北京市控烟的形势依然严峻,执法人员长期处于超负荷运转状态,末端执法还不能达到理想的效果,仍然需要强化社会共治,加强行业管理和属地管理,同时,还需深入、持久地开展控烟宣传。

上海:《上海市公共场所控制吸烟条例》(修正案)于2017年3月1日起正式施行,《条例》在原条例限定室内公共场所禁烟的基础上,扩大了室内公共场所禁烟的范围,明确“室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具内禁止吸烟”;也扩大了室外公共场所禁烟的范围,明确诸如以未成年人为主要活动人群的公共场所、人群聚集的公共交通工具等候区域等公共场所的室外区域禁止吸烟。《条例》实施半年,此前已确定为法定禁烟场所的违规吸烟发生率下降了44.7%,新纳入的法定禁烟场所违规吸烟发生率下降了41.3%,各类场所违规吸烟发生率由21.5%下降为14.9%,降幅达30.7%。鉴于上海在无烟立法方面的贡献,上海市人民政府获得了2017年“世界无烟日奖”。

天津:根据《天津市控制吸烟条例》的规定及《天津市“全运惠民工程”实施方案》的要求,第十三届全运会制订了《第十三届全运会医疗卫生部“无烟全运会”工作制度》,将“无烟全运会”写入本次全运会的大会章程及准则,要求全体人员严格遵守。

西安:继2016年年底推出以“烟头不落地,西安更美丽”为主题的“烟头革命”后,2017年10月26日,《西安市控制吸烟管理办法(草案)》(征求意见稿) 在网上全文公布,公开征求社会各界的意见,并于12月12日召开立法听证会,进一步听取社会各界的意见和建议。

民间控烟活动持续高涨

民间广泛开展控烟宣传教育,如组织世界无烟日、健康素养促进行动、健康中国行、健康生活方式行动、无烟环境倡导等活动开展控烟宣传,开展“送烟等于送危害”“无烟家庭”“戒烟大赛”等形式各样的宣传活动。烟草控制大众传播活动连续九年开展,评选优秀控烟新闻作品,动员和引导传统媒体及新媒体开展控烟宣传报道,提高各类媒体控烟宣传报道能力,普及控烟知识及控烟政策。

各类控烟活动在提高全民健康意识、提供戒烟帮助、树立社会行为规范等方面发挥了积极作用。特别是随着控烟工作的深入,全国控烟志愿者的队伍不断壮大,从单一的控烟倡导工作,上升为对城市无烟环境立法的推动和执法的监督。民间控烟组织和相关人士与世界卫生组织及一些外国基金合作,通过各种渠道发声,希望能够更大程度影响中国控烟履约政策及工作进程,其中也存在着不顾国情、曲解《公约》、“片面化、绝对化、扩大化”的过激倾向。

思考

下一步控烟履约工作建议

在当前国家控烟履约政策导向明晰、国际国内控烟履约工作趋向全面深入的形势下,为进一步推进我国烟草控制工作,提升烟草行业控烟履约形象,建议如下:

增强大局意识,服从和服务于人民健康大局。中国特色社会主义进入新时代,我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。健康是满足人民日益增长的美好生活需要的重要组成部分,进一步推进控烟履约工作,必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大精神,紧扣我国社会主要矛盾变化,将健康中国战略与乡村振兴战略、区域协调发展战略、可持续发展战略等有机结合,不断满足人民日益增长的美好生活需要。

烟草行业同人民健康有着特殊的关联、特殊的责任、特殊的任务,实行烟草专卖管理、开展控烟履约工作是行业参与健康中国建设的主要内容。作为履约工作部际协调领导小组的成员,国家局有责任为控烟履约履行应尽义务,担当起新时代的使命任务。要始终把人民健康放在心上,以提高人民健康水平为核心,切实回应和满足消费者更迫切的健康诉求,主动推进卷烟产品供给侧结构性改革,大力实施科技创新战略,坚持以减少烟草吸入量、卷烟焦油量及其他有害成分为主线,既有效满足消费者需求,又有效维护消费者健康,为推进健康中国建设作出积极贡献。

立足行业实际,打牢行业控烟履约工作基础。一是严格执行国家产业政策,在卷烟计划管理、降低烟草危害、加强烟草种植替代、完善税收价格政策等方面认真加以落实,同时不折不扣地执行各项控烟法规政策,以自身的实际行动树立和提升烟草行业的控烟履约形象。二是发挥烟草专卖独特优势,强化打假打私,保持全球领先水平。打击烟草制品非法贸易是履行《公约》的重要组成部分,也是切实维护国家和消费者利益、维护烟草专卖法律法规尊严的重要举措。要始终保持高压态势,全面加强市场监管,有效提高打假打私的能力和水平,坚持不懈对制售假冒走私卷烟的违法活动进行全链条打击,使烟草制品非法贸易得到进一步遏制。三是顺应公共场所控制吸烟大趋势,主动将卷烟消费环境建设与创建“卫生城市”“文明城市”等工作对接,在倡导文明吸烟方式的同时,在法律许可的范围内,为消费者创造更加便利、和谐的吸烟环境。

准确研判形势,防范化解各种潜在风险。控烟履约事关国家形象、行业形象,也关系可持续发展。面对新的形势,烟草行业要坚持战略思维、创新思维、辩证思维、法治思维、底线思维,深化控烟履约研究,在分析控烟形势、评估控烟影响、确立控烟目标、明确控烟任务等方面作出科学全面的判断,统筹烟草作为合法产业的可持续发展和依法控烟履约的有序推进,兼顾国家利益、消费者利益和社会公众健康利益的协调平衡,更加建设性地参与控烟履约领域各种相关规则的制订,主动适应形势的发展,跟上时代的步伐。

加强交流合作,推动构建理性控烟履约环境。主动加强与履约工作部际协调领导小组成员单位及有关部门的交流合作,积极探索建立与社会各界的交流沟通机制,与各方相互尊重、相互理解、相互支持、相向而行、汇聚共识,从而形成良性互动,共同推动控烟履约工作沿着法治化的轨道持续推进。同时,针对社会上一些“片面化、绝对化、扩大化”的控烟倾向,要旗帜鲜明、积极稳妥应对。加强正面宣传,展现行业完整、积极的控烟履约形象,引导社会公众正确认识烟草控制工作和理性看待烟草行业改革发展,从而争取社会各界的理解和支持,推动构建理性的控烟履约环境。

(作者单位:国家局经济研究所)

编辑:李东军

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