“规范只有起点，没有终点，伴随着行业改革发展的全过程，必须始终如一地坚持抓好！”国家烟草专卖局局长姜成康的这句话掷地有声。

在2008年全国烟草工作会议上，“严格规范”与“富有效率”、“充满活力”一起，成为当前和今后一个时期行业改革与发展的总体要求。

如何做到严格规范，以促进行业持续健康地发展？我们从姜成康局长的重要讲话中选取了相关热点主题，供读者借鉴思考。

热点一：坚持依法办事

解读：严格规范，首先要提高到法律层面来认识。要增强法制观念，严格依法办事，使严格规范建立在不断提高依法行政、依法管理、依法生产经营水平的基础上。

自上世纪80年代实行烟草专卖制度以来，各级烟草专卖管理机构就承担着烟草行政管理和专卖执法的职责，各级烟草企业也肩负着烟草专卖专营的重任。“规范”，是贯彻执行烟草专卖法律法规的应有之义。

“《烟草专卖法》首先是一部自律法，是行业自我约束、自我管理的法律准则。作为烟草行业的‘母法’，它大部分的条文都是对烟草行业自身进行约束。”国家局法规司司长刘敬如多次强调这一点。他认为，要靠制度、靠法律、靠规则来规范自身行为，加强自我约束，谋求行业、企业和个人的更好发展。

加强对领导干部的监督，规范领导干部权力运行，是严格规范的关键   颉虎平 摄

“依法办事”落实到实践，即依法行政、依法管理、依法组织生产经营活动。近年来，各级烟草专卖管理机构坚持依法行政，正确行使权力，严格规范行政许可、审批等行为；各级烟草企业坚持依法经营，加强对“两烟”交易行为的管理监督，切实克服非市场因素，努力营造公平竞争的市场环境，保证了良好的生产经营秩序。

如今，社会主义市场经济体制日趋完善，民主法制建设正按照制度化、规范化、程序化的方向全面推进，《烟草控制框架公约》如期履行，烟草行业发展的客观环境已发生很大变化。在新的形势下，努力提高全行业法律意识，增强法制观念，严格约束和规范行业自身行为显得更加重要和紧迫。

“深入开展法制宣传教育，弘扬法治精神，形成自觉学法守法用法的社会氛围”，这既是十七大报告提出的明确要求，也是“建设严格规范的中国烟草”的首要前提。

据悉，2008年行业将全面推动《会计法》、《公司法》、《劳动合同法》等与行业管理和生产经营密切相关的法律法规的教育培训，努力提高干部职工尤其是各级领导干部的法律素质和依法管理水平。同时，依法理财、严格规范财务管理和资产经营管理行为也将作为行业推进依法办事的工作重点。

热点二：规范领导干部权力运行

解读：加强对领导干部的监督，规范领导干部权力运行，是严格规范的关键。

“我们的干部是人民公仆，我们的权力是人民赋予的，必须用来为人民服务，必须受到人民监督，以保证人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”这是胡锦涛总书记对加强领导干部监督重要性的深刻阐述。

自2005年起，国家局在全行业全面加强内部管理监督工作。与以往的专项治理不同，这一次的内部管理监督工作“突出了各级领导机关和领导干部两大重点”，领导干部特别是“一把手”，既是管理者，也是被监督的主要对象。三年多来，国家局始终把加强内部管理监督工作作为“一把手”工程，并明确其领导机制是“主要领导负总责、分管领导具体负责、业务部门为主、整顿办日常协调、各部门齐抓共管”。实践证明，“一把手”亲自抓，内部监管工作事半功倍；抓住了“一把手”，内部监管工作纲举目张。

“只有领导层规范，部门才能规范。”“规范要全面，不仅仅规范企业的经营行为，还要规范领导的行为。”……在2008年全国烟草工作会议分组讨论现场，与会代表们踊跃发表着这样的见解。可见，“规范领导干部权力运行”的理念已深入人心。

尽管如此，领导干部拒腐防变的防线仍需要进一步筑牢。国家局整顿办常务副主任李鸣说：“目前，仍有个别领导干部生产经营指导思想不够端正，规范意识和自律意识不强，没有树立正确的发展观、政绩观、权力观和利益观。”全行业各级领导干部尤其是主要领导仍应增强接受监督的意识，自觉接受组织、群众和有关部门的监督，让权力“在阳光下运行”。

据了解，自今年起，为加强对领导干部权力运行的监督制约，国家局在继续抓好财务收支审计的同时，将对经济效益、专项资金使用、预算管理、工程项目等全面开展审计，并力争每两年对各单位法人代表进行一次经济责任审计，切实做到“凡提必审、离任必审”。同时，领导班子的述职述廉和全面考核工作也将进一步加强，国家局党组和中纪委驻局纪检组将在行业开展巡视工作试点，对行业直属单位领导班子及主要领导干部党风廉政建设情况开展巡视检查。

热点三：继续开展专项整顿

解读：在今后一个时期，开展专项整顿和检查仍是推动规范工作的有效措施，必须继续抓好。要把规范“两烟”经营、物资采购、广告促销、工程项目管理等继续作为工作重点，全面开展检查，加强制度建设，严格管理监督，保证规范运作。

“整规并举”是行业规范工作的一条基本经验。李鸣认为，针对一段时期内突出和普遍存在的问题，集中时间、集中精力、集中力量进行专项整顿，对于解决行业存在的突出问题，建立良好的生产经营秩序是非常必要的。

自2000年开始，国家局相继开展了烟叶流通秩序整顿、财经秩序专项整顿、卷烟体外循环专项治理等活动，并在2007年，以“完善制度、规范程序、严格监管”为主线，重点加强了对打叶复烤企业、卷烟经营秩序、工程投资项目、物资及烟机零配件采购、资金管理等6个方面的监管。这些工作使行业多年来存在的突出问题得到纠正，市场经营环境明显改善。

在今年全国烟草工作会议上，姜成康局长明确指出，要把规范“两烟”交易、物资采购、广告促销、工程项目管理等继续作为工作重点，全面开展检查，加强制度建设，严格管理监督，保证规范运作。

“最近几年，行业对‘两烟’交易进行了切实有效的管理，取得了一定的成效。但是物资采购、广告促销、工程项目投资等领域的深层次不规范问题仍然很突出，是行业监管的薄弱环节。今年，国家局将对这三个方面的问题开展专项治理和检查，检查的主要内容是相关制度是否完善、项目决策是否有程序、具体运作程序是否规范、监督是否到位等等。”国家局整顿办副主任张国宾说。

“两项检查”被称作是行业规范与自律的一次“问诊”   颉虎平 摄

这三项工作的规范运作上，行业各单位也积累了不少的经验。比如，在物资采购方面，甘肃省局（公司）加大对立项、招标和资金使用等环节的监督，建立统一的物资采购规范程序。在广告促销方面，上海烟草（集团）公司发布了《品牌广告宣传活动管理规定》，在总体控制广告宣传费用的前提下，对广告宣传活动实行痕迹化管理。在工程项目管理方面，辽宁省局（公司）出台了《基建项目过程中关键环节监督管理办法》，科学设计了监管程序和工作流程，为有效预防和监管隐蔽性的违法违规行为提供了制度保证。

在2008年全国烟草行业纪检监察工作会议上，国家局纪检组组长潘家华对上述三项工作的监管提出了新要求。比如，在物资采购方面，强调要全面推行公开招标，规范采购工作流程，合理分解采购权，形成相互制约和监督的机制；在广告促销方面，强调要加强预算管理，加强价格审核，规范付款程序和账务处理，坚持信息公开透明；在工程项目管理方面，强调要聘请与设计方无利益关系的第三方对设计概算进行评估，要设立履约保证金和工程建设资金共管账户，加强对总承包方及项目施工方的约束，要加强对工程材料收、管、用等环节的管理监督，防止工程材料以次充好、偷工减料等问题的发生。

热点四：全面总结“两项检查”

解读：“两项检查”工作历时两年，影响之深，力度之大，解决问题之多，受到了行业上下的普遍认同和充分肯定。全面总结“两项检查”工作的有益经验，对于深入开展内部监管工作具有重要意义。

历时两年之久的“两项检查”（专卖内部管理监督和同级审计监督检查），被称作是行业规范与自律的一次“问诊”，不少企业在自查中查出了一些不规范问题。

比如，在专卖内部管理监督方面，商业企业给无证零售户供货，客户经理、电访员与不法烟贩勾结倒烟，跨区收购烟叶，无合同销售烟叶；工业企业超进度生产，超合同、无合同购进烟叶；烟叶复烤企业无合同加工，倒卖烟叶，私自报废烟叶等等。在同级审计监督检查方面，财政资金使用不规范；会计核算跨期确认收入和费用，库存商品存在账实不符；资产管理上，部分企业委托理财，造成国有资产严重流失，长期投资核算不完整等等。

可以说，“两项检查”检验了行业自律和规范的程度，为企业生产经营发展创造了有利条件。安徽省局整顿办的一位负责人说：“目前我们掌握同级审计的29项历史遗留疑难问题，已有21项得到了彻底解决。”在他看来，“两项检查”工作已取得了实质性的进展，企业成为“严格规范”的直接受益者。

“两项检查”也是对全行业注重自律的一次再教育。如今，行业风气大为改观，自律意识大大增强。不论走到哪家单位，“注重自律”、“加强内管”、“严格规范”这些关键词都耳熟能详。

2005年～2007年，“两项检查”工作经历了各单位自查、各省级局（公司）复查和国家局抽查三个步骤。根据《2008年烟草行业整顿规范生产经营秩序和加强内部管理监督工作要点》，今年“两项检查”工作将进入全面总结、认真整改阶段。

据悉，国家局将更加重视运用“两项检查”的成果，使“两项检查”工作制度化、规范化、常态化。今年上半年，国家局将专门对“两项检查”工作进行总结和讲评，推广先进单位好的经验和做法。同时，还将对部分单位的整改情况进行检查，重点查“整改工作是否到位，存在的问题是否解决，长效机制是否建立”。

热点五：切实加强资金监管

解读：加强资金监管是提高行业国有资产管理水平的重要内容。行业的资金存流量都很大，如果失去了对资金的有效监管，很容易造成巨额的国有资产损失。

伴随着行业资产关系的逐步理顺，切实加强资金监管，确保资金安全，保障国有资产保值增值，成了行业规范工作的重点。

“控制资金风险是资金监管的首要目标，要积极探索母子公司体制下资金管理的新模式，根据行业改革和省级公司职能的变化，正确处理加强监管和尊重企业生产经营自主权的关系，以防范资金风险为目的，探索母子公司体制下加强资金监管、保障资金安全、提高资金使用效率的新方式、新方法。”国家局财务司司长张玉霞说。

2006年，针对行业规范工作的薄弱环节，国家局整顿办和行业相关部门联合开展了调研。在此基础上，2007年，国家局重点加强了6个方面的监管，其中，资金管理就被放在了重要位置。由国家局财务司牵头，制订了《关于加强资金监管的实施方案》。2008年，财务司认真贯彻落实全国烟草工作会议精神，提出了五个“规范”：规范会计基础，规范预算管理，规范资金运用，规范烟叶投入，规范资产管理。

财务司明确提出，各级公司要认真开展国有资产经营管理考核工作，做好两项清产核资的后续整改工作，全面检查国有资产管理工作，加强国有资产管理的信息化建设。同时，各省级公司要以维护资金安全为目标，继续探索适应烟草发展的资金监管模式，切实履行资金监管职能。

据了解，国家局将研究制定行业资金管理办法，制定资金监管业务规范和相应的考核办法和标准，从体制机制上奠定资金监管的基础。今年，国家局还将选择在适当时机召开资金管理现场交流会，总结推广资金管理先进模式，以进一步推动资金监管工作的深入开展。

热点六：深入推进制度建设

解读：制度建设带有根本性、全局性、稳定性、长期性。严格规范要以制度建设为保证，通过加强制度建设，用制度严格规范行为，切实做到用制度管权、管事、管人。

“如果把行业比作一个木桶，规范工作就是桶的一块木板，想让木桶能盛满水，这块板必须足够长。否则，其他的板再长，桶里的水也会漏出来。”张国宾用这样一个巧妙的比喻来形容规范工作的基础性和长期性。

如何巩固规范的成果，实现内管工作常态化、规范化、流程化，构建长效机制？制度建设是最佳切入点。

“企业的好或坏都是与职工连在一起的。困难要让群众知道，我们风雨同舟。”安徽蚌埠市局（公司）局长（经理）金小玲说。面对最初的生存困境，蚌埠烟草选择实施“局务公开”制度，主动把权力运行置于群众的监督之下，凡涉及企业投资、人事任免、基建工程等重要事项的决策，均提交职代会或局长办公会讨论研究。几年过去，“局务公开”制度帮助蚌埠烟草走上了规范健康的发展之路。

像蚌埠烟草一样，越来越多的企业认识到“健全和落实制度建设，是加强内管工作的有力抓手。”在2008年全国烟草工作会议分组讨论现场，与会代表纷纷表示：“长期规范必须要有制度保证。”“规范就是要完善规章制度，企业内部要严格按照规章制度运作。”……

据张国宾介绍，烟草行业整顿规范生产经营秩序和加强内部管理监督工作就是要建立行业内部监管的长效机制。“长效机制不仅仅是建立制度，还要进一步优化监管的程序，提高内管人员的综合素质，提升企业员工共同监管的自觉性，以此来强化监管工作的执行力，这些并不是短期就可以实现的。”张国宾认为，制度建设仍任重而道远。

据悉，国家局将突出以健全民主集中制为重点的制度建设，进一步健全各级党组、董事会、行政经营领导班子的工作规则和议事程序，充分发挥投资、薪酬、预算委员会的作用，推进决策走向科学化和民主化，建立并完善“全面覆盖、全员执行、全程控制”的制度体系。

链接

烟草行业严格规范大事记

2000年

3月：国家局整顿办成立，行业将整顿和规范工作正式提上日程。

同月，烟叶流通秩序整顿工作拉开序幕，行业开始全面清查1998年7月以后的两个农业年度的烟叶经营活动。

2002年

8月：全行业开始深入开展财经秩序专项整顿工作，重点清查超产瞒产、各种名目的促销让利、账外账和“小金库”。

2003年

3月：国家局提出整顿和规范卷烟生产经营秩序的“五条纪律”。

4月：卷烟体外循环专项治理工作全面启动。

2004年

7月：国家局出台《烟叶收购工作的七条要求和五条纪律》。

年底，国家局党组提出行业必须认真研究和切实解决好“提高效率”和“注重自律”两大课题。

2005年

2月：国家局提出关于财经管理的“四个严禁”。

5月：全行业开始全面加强内部管理监督工作，努力建立和完善加强监管的长效机制，行业整顿规范工作从治标走向治本。

2006年

1月：国家局先后下发《关于开展行业内部专卖管理监督检查的通知》和《关于开展2005年同级审计工作的通知》，“两项检查”工作在全行业全面展开。

2007年

全行业继续深入开展“两项检查”，并重点加强对打叶复烤企业、卷烟交易、工程投资项目、烟用物资及烟机零配件采购、资金管理等6个方面的监管。

2008年

努力建设“严格规范、富有效率、充满活力”的中国烟草，成为当前和今后一个时期行业改革与发展的总体要求。