陈兴杰 摄

今年是中国改革开放三十周年。三十年来，中国成功实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制、从封闭半封闭到全方位开放的伟大历史转折。烟草行业是国民经济的一个有机组成部分，中国实行改革开放以后，对传统的烟草管理体制也进行了重大改革，其核心是建立国家烟草专卖制度，对烟草行业实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”。如果把烟草行业改革放在中国改革的宏观背景中来考察，不难发现，烟草专卖是中国改革的一项创新性成果，而不是传统体制范畴内需要加以改革的对象。近年来，一些人习惯性地把烟草行业笼统地归为需要打破垄断的垄断行业、把烟草专卖当作需要改革的传统体制来对待，这其实是对历史的忽视和对现实的误读。

烟草专卖制度的建立和强化

烟草是一种有着巨大社会需求的嗜好性消费品，但它具有一定的健康危害性、消费成瘾性和负外部性。对于烟草这种特殊商品，没有任何一个国家允许放任自由地生产和流通，对其实行严格管制是世界各国的普遍做法。中国拥有世界最多的吸烟人口和最大的烟草市场，在实行改革开放以后，国家决定实行烟草专卖制度以加强对烟草行业的管制。回顾这一制度的建立和演变，其主要经历了如下几个步骤：

行政引入。建国以后，中国烟草行业管理体制几经变化。1949年～1952年，各地卷烟厂逐步收归国有，根据不同情况分别由大区和省、市管理；1953年～1957年，大型烟厂统一归轻工业部管理，中小型烟厂由地方管理；1958年～1962年，轻工业部直属企业下放给地方，省属企业大部分下放给地、市、县管理；1963年～1966年，试办烟草托拉斯，成立中国烟草工业公司对全国烟草行业实行集中统一管理；1967年～1981年，撤销中国烟草工业公司，卷烟厂全部下放给地方，烟草行业处于分散发展状态。改革开放以后，国家有关部门开始酝酿推进烟草行业改革。1981年5月11日，当时主管卷烟工业的轻工业部向国务院提交了《关于实行烟草专营的报告》；同年5月18日，国务院批复同意了轻工业部的报告，决定对烟草行业实行国家专营，成立中国烟草总公司，并授予一定的行政管理权力，由其对全国烟草行业的产供销、人财物进行集中统一管理。1982年1月1日，中国烟草总公司正式成立，同年3月1日起，供销合作总社主管的烟叶收购、轻工业部主管的卷烟生产和商业部主管的卷烟批发销售业务全部划归中国烟草总公司管理。1983年9月23日，国务院发布《烟草专卖条例》，决定全面建立国家烟草专卖制度，设立国家烟草专卖局，对烟草专卖进行全面的行政管理；国家烟草专卖局与中国烟草总公司一套机构、两块牌子。1984年1月1日，国家烟草专卖局正式成立。至此，通过自上而下地行政引入，中国在实行改革开放几年后，逐步建立起国家烟草专卖制度，烟草行业走上了“统一领导、垂直管理、专卖专营”的轨道。

法律确定。国家烟草专卖局、中国烟草总公司成立以后，烟草行业多头领导、分散管理、自由发展的状况逐步改变。但由于烟草产品税收较高，而且生产经营的技术门槛较低，各级地方政府普遍热衷于发展本地烟草产业。在当时中央和地方存在很大的利益冲突的情况下，仅仅通过自上而下的行政命令，难以把国家烟草专卖制度真正落实到位。譬如即便国家明令禁止，但上世纪80年代，各地未经国家批准开办计划外烟厂、在执行国家烟叶和卷烟生产计划时层层加码、不从正规合法渠道购进和销售烟草制品等行为屡屡发生。为确保国家烟草专卖制度得到全面贯彻落实，1991年6月29日，第七届全国人大常委会第二十次会议通过了《中华人民共和国烟草专卖法》，用专门立法的形式把国家烟草专卖制度完全确定下来，其主要内容包括明确把卷烟、雪茄烟、烟丝、复烤烟叶、烟叶、卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械统一纳为烟草专卖品范围，规定必须有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，对烟草专卖品的生产、销售、进出口实行许可证制度，对烟草专卖品的运输实行准运证制度，对烟叶收购实行国家定价，对烟叶种植、收购和调拨实行合同管理，由国务院专卖行政主管部门主管全国烟草专卖工作等。从1992年1月1日烟草专卖法正式施行以后，中国的烟草专卖走上了法定专卖的轨道。此后，任何违反烟草专卖制度的行为，从某种程度上说都是违反国家法律的行为。1997年7月3日，国务院发布《烟草专卖法实施条例》，进一步对实行烟草专卖做出了更加明确、具体的规定。

产权支撑。通过行政引入和法律确定，国家烟草专卖制度得以完全建立，烟草行业形成了由国家完全垄断生产经营的格局，国家烟草专卖局、中国烟草总公司和所属烟草工商企业全面建立起有机统一的垂直管理关系。不过，由于烟草企业的出资人长期不到位，这种垂直管理关系主要是一种行政管理关系，难以达到落实国家烟草专卖制度要实现全方位集中统一管理的要求。为解决这一问题，2005年11月18日，国务院专门发文，做出了进一步理顺烟草行业资产管理体制、由中国烟草总公司依法对所属工商企业的国有资产履行出资人权利的决定。2005～2006年，烟草行业全面理顺了资产管理体制，构建形成了产权清晰、权责明确、结构合理、运行高效的母子公司体制。2007年，财政部、国家发改委制定了《中国烟草总公司章程》，国家发改委印发了新修订的《烟草专卖许可证管理办法》，这些政策文件进一步完善了实行烟草专卖的有关规定和要求。目前，以“统一领导、垂直管理、专卖专营”为基本特征的国家烟草专卖制度，已经从行政、法律、资产、管理、人事等各个方面得到全方位确立和巩固。

实行烟草专卖制度的主要原因

概括中国现行的国家烟草专卖制度，主要内容：一是实行严格的计划管理，烟叶种植、收购和卷烟生产必须严格执行由国家计划部门下达的指令性计划。二是实行许可证管制，凡从事烟草专卖品生产、批发、零售业务，必须获得烟草专卖行政主管部门颁发的许可证，烟草专卖品运输必须持有烟草专卖行政主管部门发放的准运证。三是国家烟草专卖局、中国烟草总公司及所属工商企业对国内市场进行完全垄断，其中各层级烟草专卖局和烟草公司“政企合一”，负责所属行政区域内的专卖行政管理和市场销售；卷烟工业企业负责生产制造，不允许对零售户和消费者直接销售。四是外国烟草进入国内市场实行国营贸易管理，外商在中国投资的商业企业或者个体工商户不得从事烟草专卖品批发或者零售业务。从上文所述演变轨迹可以看出，国家烟草专卖制度建立于改革开放以后，并且在中国市场化改革日渐深入的背景下呈不断强化趋势。国家之所以建立和不断强化烟草专卖制度，笔者认为主要有以下原因：

烟草是有害健康的产品，实行专卖有利于控制烟草。烟草虽然有巨大的社会需求，但由于它有害健康，因而国家必须要对其进行控制，不能放任生产和流通。从维护居民健康和树立良好国家形象角度出发，中国绝不是要努力成为烟草大国或烟草强国，而是要努力遏制烟草的流行，尽可能约束烟草的生产和消费。为达此目的，最好的方式就是实行国家烟草专卖制度，通过严格的计划管理和国家垄断经营，可以较为有效地控制产销总量，平衡供求关系，减少库存积压，避免资源浪费。同时，可以把烟草产品生产经营全过程纳入有效控制和监管之中，有利于提高烟草制品的质量，能更好地维护消费者的健康权益。

烟草是重税产品，实行专卖有利于保障国家财政收入。烟草是有害健康但又具有刚性需求特征的产品，对这种产品征收重税既有非常合理的理由，又能有效增加政府收入。中国和许多国家一样，对烟草产品采取了“寓禁于征”的重税政策。鉴于烟草税收的重要性，通过实行国家烟草专卖制度，可以完整准确地掌握烟草企业的数量和价格信息，可以把税收作为考核评价和激励约束烟草企业的重要指标，可以全过程加强对烟草企业的监督管理，这些对于防止偷税漏税，节约征税成本，增加税收收入都是十分有效的。目前烟叶税是中国取消农业税后唯一保留的农业税种，卷烟消费税占全国消费税总额的比重在60%以上,2007年全国烟草税收总额高达2853亿元。不难理解，在烟草税收仍然是国家财政支柱性来源的现实国情下，强化烟草专卖对于有效保障国家财政收入，无疑具有十分重要的作用。

中国拥有世界最大的烟草市场，实行专卖有利于化解跨国烟草公司的进入压力。全球烟草产业是一个几大跨国烟草公司占主导地位的产业，2007年奥驰亚集团、英美烟草公司等四家最大的跨国烟草公司占中国以外国际卷烟市场的份额已接近70%。中国吸烟人口和卷烟消费数量均占全球总量的三分之一左右，各个跨国烟草公司一直渴望进入国内市场。由于烟草是国家控制发展的产品，如果跨国烟草公司大规模进入国内市场，并不利于促进中国经济和社会发展，这也是中国加入WTO时坚持不放开国内烟草市场的根本原因。面对跨国烟草公司强大的竞争实力和强烈的进入意愿，中国实行烟草专卖制度，可以有效化解跨国烟草公司的进入压力，避免由于外国烟草进入导致国内烟草消费的更加流行和资源财富的向外流失，同时对中央所属国有独资的中国烟草企业也具有保护和支持作用。

实践证明，国家烟草专卖制度是一项有效率的制度。从经济学的基本原理来看，一项制度创新的发生，是因为预期的收益大于预期的成本；而一项制度的维持，主要由此项制度的运行效率来决定。如果运行收益大于成本，此项制度是可以强化的；但如果运行收益小于成本，此项制度必然难以持久。中国实行国家烟草专卖制度以来（以1982年中国烟草总公司成立为起点到2007年），全国卷烟企业由192家（不含400多家计划外烟厂）减少到31家，烟叶和卷烟生产绝大多数年份都严格控制在国家计划之内，各地扩大烟草生产的投资冲动得到有效遏制，全国烟草市场总体上保持供求平衡；卷烟焦油含量由30毫克/支下降到13毫克/支，滤嘴烟比重从6%提高到100%，其他有关技术质量指标也显著改善；实现烟草工商税利从98亿元增加到3880亿元，累计实现25477亿元，相当于同期国家财政收入的8.6%；作为中央所属国有独资企业，烟草企业资产保值增值状况一直较为良好，为增强国有经济的影响力和控制力做出了积极贡献。总体来看，实行国家烟草专卖制度以后，烟草行业在有计划地组织生产经营以遏制烟草流行、提高烟草制品质量以维护消费者利益、依法缴纳烟草税收以保障国家财政收入、实现资产保值增值以增强国有经济实力等方面都取得了显著的绩效，比较好地实现了国家实行烟草专卖的各项目标。近三十年来的实践证明，国家烟草专卖制度是一项有效率的制度，这也是其得以坚持和不断强化的最为根本的原因。

如何进一步完善烟草专卖制度

总体来看，实行国家烟草专卖制度是中国改革的一项重要成果。实践证明，这也是一项比较成功的改革。随着发展环境和外部条件的变化，为进一步完善国家烟草专卖制度，促使专卖制度下的烟草行业始终保持生机和活力，应该在以下几个方面继续加大改革创新力度。一是在烟草行业内部积极引入竞争机制，充分发挥品牌竞争在优化烟草资源配置中的核心作用，根据品牌市场订单优化烟草行业生产组织流程，逐步实现卷烟计划指标按品牌订单来确定下达，烟叶和其他原辅材料按照品牌订单来组织供应。二是切实加强对烟草企业成本、价格和利润的监管，妥善处理好国家、企业和消费者的利益关系，防止烟草企业不正确地运用垄断地位片面追求垄断性利益。三是进一步加强政府监管、社会监督和完善行业治理结构，努力从法律层面、制度层面、道德层面促使烟草行业更加规范自律，真正体现实行烟草专卖是为了更好地维护国家利益和维护消费者利益这一根本性制度要求。

（作者单位：国家局经济研究所）

（本文原刊载于《经济学消息报》2008年4月4日）