6月初的浙江，丝雨绵绵，景色撩人。而在浙江省烟草专卖局（公司），却是一片紧张、有序的忙碌景象。此刻，他们正在对一年来的内部专卖管理监督工作反复梳理，查漏补缺，迎接国家局检查组的重点抽查。

“基本查清了存在的问题，严肃认真地进行整改，积极探索长效机制建设，取得了明显成效。整个专卖内管检查工作符合国家局的要求。”在结束了为期15天的重点抽查之后，国家局检查组对浙江省局（公司）的内管工作给予了这样的评价。

“烟草行业是国家垄断的特殊行业，具有政企合一的特殊体制，能否通过内部监管实现自律，是保持烟草专卖制度生命力的关键所在。规范，只是一种手段，对浙江烟草商业而言，重要的是严格自律，做一个负责任的企业。”从浙江省局（公司）局长（总经理）钱锦根的话语中，我们不仅体味到了艰辛努力之后的欣慰，还有蕴含其中的一份沉甸甸的责任感。

监管之责

“内部监管必须建立在生产经营严格自律基础上，没有生产经营人员自律的自觉性、没有企业自律的自觉性，专卖内管很难解决边改边犯的问题。”浙江省局副局长涂勇的这番话代表了浙江烟草专卖管理人员在长期实践中达成的共识。

早在2005年全行业专卖工作会议之后，浙江省局党组先后两次召开扩大会，认真学习姜成康局长在专卖会议上的讲话以及行业内管会议精神。热烈讨论之后，他们很快就统一了认识——行业有没有能力解决自身问题，关系到烟草专卖制度的兴衰。坚持烟草专卖制度，关键是注重自律和提高效率；解决自律问题，关键是自觉接受监督和加强有效监督；解决认识问题，关键是牢记烟草专卖立法宗旨，坚持“两个维护”。

随即，浙江省局先后出台了《加强内部管理监督工作的意见》、《内部专卖管理监督实施办法》，明确“一把手”作为内管工作的第一责任人，确定了“内管内控并重，以内管促内控”的总体思路，以及“事前能防范、事中能发现、事后有追究”的工作模式，并建立了省局复查、市级局核查、县级局自查相结合的三级检查机制，把检查责任落实到各层面。

2006年1月，浙江省局转发了《国家烟草专卖局关于开展行业内部专卖管理监督检查的通知》，并配以环环相扣的7张表格，浙江省工商企业对2005年生产经营活动进行专卖管理检查正式拉开帷幕。

对这次自查，浙江省局（公司）党组高度重视，及时成立了组织领导机构，局长（总经理）钱锦根担任领导小组组长，亲自动员部署。《关于进一步深入推进内部专卖管理监督检查工作的通知》、《关于开展行业内部专卖管理监督检查复查工作的实施方案》以及《工商企业全员参与表》等相继下发，并印制了30万份《告零售户通知书》，分发全省25万余户卷烟零售户和部分消费者，公布举报投诉电话，发动社会监督。

一份份文件，一次次会议动员、部署，再动员、再部署……一时间，一种人人参与、人人监督的氛围在浙江烟草系统形成。

然而，在实际自查中，部分企业的自满情绪依然被暴露出来——已经整顿很多次了，还有必要这么兴师动众地查吗？这样会不会影响我们的生产经营……

毫无疑问，深入开展自查工作，必须解决思想认识问题，特别是各级一把手的认识问题。为此，浙江省局党组先后组织召开了6次由直属单位主要领导参加的会议，突出解决一把手的认识问题。

“掩盖问题是失责，发现问题是水平，揭露问题是党性，解决问题是政绩……”钱锦根在浙江省烟草专卖局长、公司经理座谈会上的话更是发聋振聩。

也许事实最能说明问题。在7月由省局领导亲自带队复查之后，8月，浙江省局（公司）召开全省行业“两项检查”复查专题汇报会，通报自查复查出工商企业低于批发价向自营零售店供货、设置虚拟客户供应批条烟、无证运输卷烟等23个问题，涉及卷烟12万箱，金额5亿多元。

严峻的事实使全省商业系统的局长、经理们的思想受到强烈的震撼和警示，监管之责，监管之重，深入人心。

加强企业内控 寻求治本之道

责任于心，浙江烟草人开始更加深入地思考内管工作。

事实上，经过了多年的专项治理整顿，浙江烟草人认识到单方面的监管只能治标，是问题跟进型的事后查处，要从根本上解决问题，必须强化事前的防范，通过内控制度的建设，把问题解决在萌芽状态。加强企业内部控制，规范企业经营行为，才是解决自律问题的治本之道。

为了从根本上解决前一阶段检查中暴露的问题，针对内管检查中全省带有普遍性、倾向性的问题，浙江省局相继出台了《特殊卷烟经营管理暂行规定》、《自营零售商店卷烟经营管理暂行规定》和《卷烟品牌促销管理规定》，在全省范围内加以规范。对各地暴露出来的个性化问题，浙江省局以复查意见书的形式明确整改意见，并组成督察组对各地整改情况进行“回头看”，督促建立专卖内管内控长效机制。在整改过程中，各市级局制定内控制度466项。

然而，仅对发现的问题进行整改，往往是头痛医头、脚痛医脚，要保证企业的真正自律，必须从业务流程的程序化、标准化、规范化入手。从2005年开始，浙江省局按照“需求决定流程、流程决定组织、组织配置资源”的原则，全面梳理业务流程，优化调整组织架构，形成32个工作岗位的操作规范、64项规章制度，制定了《营销业务流程标准》、《卷烟物流标准》、《零售客户分类标准》等标准化制度。2006年，浙江省局在全省商业企业全面引入ISO9000质量管理体系认证，按照业务流程和网络组织架构的要求，建立和完善岗位职责、操作规范和规章制度，健全了各岗位制度，统一了操作规范，从而使业务流程始终处于制度的控制之下。

“业务流程的标准化和全省规范统一，让员工对工作中该做什么，不该做什么，一目了然。”杭州市局内管办主任胡樱翻开一份《杭州市烟草专卖局日常监管实施细则》这样说。

在自查和复查过程中，浙江省局强调“谁检查，谁负责”原则，明确边整边犯、前整后犯的，一律先停职后查处的纪律规定。在自查和复查结束之后，为了把这种责任追究制度进一步固化，浙江省局制定出台了《浙江省烟草行业内部专卖管理监督责任追究规定》。责任追究制度的建立，不仅把规范生产经营的责任落实到企业各环节，而且明确监管部门的责任，对监管缺位、失察、不作为以及执法违法等行为都作出明确的处理规定，做到人人有责任，事事有追究。

从2005年国家局部署内管监察工作以来，浙江省局共追究违规经营人员136人，其中追究经济责任93人，行政责任43人。责任追究增加了违规经营的成本，对法律意识淡薄、自律意识不强的干部职工，起到明显的警示作用，达到了内部违法违规主观上“不敢”的效果。

到位不越位 探寻同级监管之路

内部专卖管理监督，不仅仅是对商业企业自身的监管，还要有对工业企业的同级监管。可以说，对同级工业企业的监管是内部专卖管理监督一个难点。

2006年9月，浙江中烟工业公司“三位一体”改革后，监管的重点由卷烟厂变成了工业公司，同级监管的问题更加突出。如何根据监管对象的变化调整专卖管理监督的方式成为摆在浙江省局面前的一个问题。

11月，在与工业公司充分沟通后，浙江省局对派驻工业企业的监管机构进行调整——撤消省局原驻杭州、宁波两家卷烟厂的专卖管理联络室，正式向浙江中烟工业公司派驻特派办，选配4名专职内管干部。同时，确定工业公司法改部为联络部门，负责与特派办的工作联系、对接，在各业务部门、生产点确定1至2名业务主管为联络员，协助特派办全面开展对工业公司的内部专卖管理监督工作。

俗话说，隔行如隔山。对于工业企业生产经营流程，属地局的监管人员并不熟悉，为了防止监管流于形式，尽快使监管人员进入角色，在复查阶段，浙江省局就对职能部门工作人员进行了集中培训，使他们熟悉卷烟生产企业流程，掌握复查方法、标准和重点。同时，在省局的协调下，工业公司积极配合，向特派办开放生产经营管理信息系统的查询权限，特派办可以实时获取工业公司生产经营信息，全程监督生产经营动态。特派办的工作人员参加工业公司有关生产经营工作的会议，掌握相关信息，进行事前监督。

不仅如此，结合工业公司生产经营流程，浙江省局还制定了《监管工作流程和工作标准》，对生产、销售、专卖品运输、烟机及原辅材料管理、报废专卖品处理等环节进行全程监管，规范监管行为，突出过程控制。

“在监管工作中，我们把握三条原则：一是依法依规。特派办要依法依规开展监管工作，监管的内容是工业公司的生产经营活动是否依法依规。二是到位而不越位。既对工业公司的生产经营活动进行事前、事中、事后全过程监管，又不干预工业公司的具体生产经营活动。三是监督与服务结合。在加强对工业公司生产经营的重点环节进行监管的同时，在行政许可、专卖品运输、法规培训、市场信息传递等方面提供服务。”浙江省局内管办主任陈兴煜说。

目前，浙江卷烟工业企业自觉接受监管的意识明显增强，内控制度逐步完善，生产经营规范程度进一步提高。

有能力，才会有效力

“在监管工作中，如果没有能力查出问题，我们就根本没有存在的必要。有能力，才有地位，这是我们在内管工作中最深切的体会。”浙江省局专卖处处长林少华如是说。

有效监管的前提是善于监管，浙江省局通过“三化”建设来解决提高监管能力问题。所谓“三化”即专职化、专业化、信息化。“专职化”是指专门的机构和专职人员：“专业化”是指要由懂行的人去管，内管人员的配备要注意专卖、信息、业务三种专业人员的合理搭配：“信息化”是指通过信息技术手段，及时准确地发现问题，提高监管效率。

早在2005年11月下发的《浙江省烟草专卖局烟草行业内部专卖管理监督实施办法》中，便已经明确了浙江烟草内管工作“谁来管、管什么、怎么管”的问题。随即，省局专卖处设立了内管办。截止到目前，浙江烟草11个市级局相继成立了内管办，在64个县级局确定了内管专职岗位。为提高专职内管队伍素质，浙江省局对专职内管人员的年龄、学历和专业技能作出了统一规定，严把内管人员入口关。目前，浙江烟草已配备专职内管人员119人，平均年龄34岁，其中大专以上文化程度占97.8%.内管不仅是专卖管理的重要工作职责，而且是专卖管理的重要专业。“要把专卖内部监督管理当成专卖管理当中的一个专业来对待。对于监管人员，必须懂专卖法律法规、信息化、业务经营，这样，才能很好地执行专卖内管职能。”林少华说。纵观浙江省内管专职人员，分别是来自专卖、经营、信息技术等部门的业务骨干，具有一定的工作经验和独立完成工作的能力。为进一步提高内管专职人员的综合能力，浙江省局还集中全省专业力量，不断研究监管手段和技巧，分层次对内管专职人员进行集中培训。

“专业化”思路，让浙江省局不仅仅在人员素质上下功夫，而且在内管制度建设上做足文章——一系列的内管制度得以建立，内管工作流程、工作方法、工作标准得以重新梳理、规范。“这就好比设置了明确的高压线，让每一个员工都明白，哪些是可以做的，哪些是绝对不可以触犯的。”林少华这样形象地解释道。目前，浙江省局建立健全内管制度17项，各市级局根据当地实际建立健全内管制度424项。

实施有效监管，必须有一个强有力的抓手。于是，“信息化”便成为浙江省局提高监管能力的主要手段，实现对业务经营整个流程的实时、有效监管，全面提高监管效率。2006年底，浙江省局开发并在全省烟草系统推广专卖内管信息系统。2007年4月，浙江省局对各直属单位2006年第四季度、2007年第一季度的经营情况进行复查，全部在网上实施。“信息化解决的是一个效率问题。可以说，没有信息化，专卖内管寸步难行。信息化也从一个侧面说明，我们的内管工作不是为检查而检查，而是作为一项长期工作来做的。”涂勇副局长说。

毫无疑问，“专职化、专业化、信息化”解决了提高监管能力和监管效率的问题，破解了专卖人员“不会查、不善管”的难题，增强了监管的有效性。

“自律，是一个非常艰难的课题，不可能通过一次检查就能够毕其功于一役，一蹴而就，解决所有问题。这项工作还只是刚刚起步，任务还很艰巨，我们将以国家局这次重点抽查为契机，整体推进，全面推进专卖内管长效机制建设。”对下一步工作，钱锦根局长坚定地说。